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【摘要】生存和发展问题是人类自身最基本的问题,“三农”问题的本质就是农民生存利益和发展利益的实现与发展。现有的农业补贴制度对发展中成员的生存权和发展关注不多,还无法实现发展中成员的生存和发展问题。我们需要以生存权和发展权平等为中心对农业补贴法律制..
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中国农业补贴法律制度的具体设计——以生存权和发展权平等为中心
2012-08-09 09:42:14 来源:2000论文网 作者:李长健 【 】 浏览:204次 评论:0

【摘要】生存和发展问题是人类自身最基本的问题,“三农”问题的本质就是农民生存利益和发展利益的实现与发展。现有的农业补贴制度对发展中成员的生存权和发展关注不多,还无法实现发展中成员的生存和发展问题。我们需要以生存权和发展权平等为中心对农业补贴法律制度进行创新性发展。通过对国外相关制度的比较借鉴,构建以生存权和发展权平等为中心的“黄箱”农业补贴法制度;通过对多哈回合中“蓝箱”改革的研究,构建以生存权和发展权平等为中心的“蓝箱”农业补贴法制度;从“绿箱”补贴的十一个内容,结合中国实施情况,构建中国以生存权和发展权平等为中心的“绿箱”农业补贴法制度;由于现有的农业补贴制度的局限性和农业发展的需要,创新性地建构以生存权和发展权平等为中心的“白箱”农业补贴法律制度。

【关键词】农业补贴;生存权和发展权平等;制度设计;“白箱”补贴;互补性权利义务;国际协调

【正文】
   
  一、导语

  从生存权与发展权角度来说,生存和发展问题是人类自身最基本的问题,人类社会的一切制度设计和安排从根本上说都是为更好地解决人类的生存和发展问题。农业补贴在实践中较大程度上解决了农民生存权的问题,并且通过提高农民能力逐步解决农民发展权的问题。通过农业补贴来改善农业、农村发展的资源瓶颈,农业的稳步发展也就为农民生存权与发展权的实现创造了现实基础,最终推动农民生存权与发展权的实现。

  无论是对于国外还是国内来说,都存在着农业问题、农村问题、农民问题。对于“三农”问题的困境,学界已经有很多研究。邓小平同志多次说:现在世界上真正大的问题,带全球性的战略问题,一个是和平问题,一个是经济问题或说发展问题{1},这实质上也就是生存问题与发展问题,也更为明确涉及了生存权与发展权。在国际经济一体化和中国加入世贸组织的背景下,从生存权与发展权平等的视角对中国农业补贴制度进行系统研究,有着重大的理论意义和实践意义。中国“三农”问题的现实困境事实上就是农民的生存和发展困境。

  可见“三农”问题困境实质上都要归结到人的因素上来。生存权与发展权的需求主体是多种多样的,但法律制度进行倾斜性保护的重点在于弱势群体利益,与农民这一弱势群体利益相联结来看,“三农”问题的本质就是农民生存利益和发展利益的实现与发展,所以“三农”问题困境实质上和事实上也就是农民生存利益与发展利益的困境。因此,我们必然需要通过相关农业补贴法律制度的完善,并且对现有的农业补贴法律制度进行创新性设计,满足生存权与发展权平等的需要,从而促进我国“三农”问题的解决。

  二、农业补贴制度以生存权和发展权平等为中心建构的历史必然性

  (一)农民平等生存权与发展权的特点和保护现状决定农业补贴制度必须以生存权和发展权为中心进行建构

  生存权是20世纪西方社会的法律思想之一,其主要是帮助生活贫困者和社会、经济上的弱者,生存权要求国家有所作为,积极履行其义务,以维护其基本生存权利。而发展权作为一种新型且重要的人权,是每个人均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展,在这种发展中,所有人权和基本自由都能获得充分实现的权利。

  根据生存权的一般原理,农民的生存权现状具有如下两方面的特点:首先,农民生存权的弱者身份性。联合国经济、社会、文化权利委员会也指出,最为脆弱的社会弱者包括“无地农民、受排斥的农民、农村工人、农村失业者、城镇穷人、移民劳动者、土著人、儿童、老人和其他受到特别影响的群体”[1]。可见,农民的弱者身份是国际普遍现象,即使在发达国家也不例外。国家赋予农民生存权就是根据农民的社会弱者特性,给予其法律和政策上的特殊的扶持和保护。国家通过农业补贴干预社会分配,促使补贴向需要基本生活保障的人群倾斜,是保障基本生存权的表现。其次,农民生存权的脆弱性。现实中农民的生存极易受到自然和社会各方面不利因素的威胁,因而农民生存权具有脆弱性特点。农民生存权的脆弱性首先根源于农业生产具有极高的自然风险和市场风险。自然风险与市场风险交织在一起,对农民的经济收入构成严重威胁,并直接影响了农民的生存能力。正如詹姆斯·斯科特所说:那些从事高风险农业生产的农民,“在生存边缘上拼命劳作,一旦计算有误,便要失去一切;他的有限的技术加上天气的变幻无常,使得他比其他大多数生产者都面临更大的难以避免的风险;可获利的工作机会的相对匮乏使他毫无经济保障可言”[2]。不仅如此,农民的生存权还受到现代社会科技风险、工业风险、制度风险的威胁。农民社会经济实力的薄弱决定了其风险抵抗能力低,因而需要农业补贴在具体的制度设计中以生存权平等为中心来进行建构。

  发展权作为一种新型的人权,是人类社会整体的全面发展。发展权的主体是个人与集体,个人既包括发展中国家的个人也包括发达国家的个人;发展权的集体主体内容丰富,既包括特定的弱势群体也包括民族与国家。总之,发展权的发展是全人类的发展而不是某一部分人与国家的发展,只是发展权尤其关注被边缘化、被掩盖、被遮蔽的弱势群体与发展中国家的权利{2}。农民个体发展权内容上缺失还较严重,难以实现个体发展权。发展权剥夺的影响比收入低下的影响更重要,农民发展权的缺失限制了农民的发展机会和空间,导致了农民进一步边缘化,促使农民与其他社会主体相比更加处于社会博弈的不利地位。所以农业补贴制度必须以发展权平等为中心进行建构,并致力于促进农民发展利益的增加。

  (二)生存权和发展权与农业补贴的关系决定农业补贴制度必须以生存权和发展权平等为中心进行建构

  生存权作为法律概念是基于特定的物质生活条件而提出的,其不仅是指人的生命不受非法剥夺的权利,而且还包括每个生命得以延续的权利。生存权的实现本身就是国家通过积极义务的履行而给予社会弱势群体的特别保障,生存权凸显了社会弱势群体的主体地位,其以积极权利的性质为社会弱势群体权利的实现提供了强有力的支撑。在实质平等理念的指引下,生存权将关怀社会弱势群体的福祉作为价值目标。显然,生存权是农民作为人而应该享有的权利,是为保障人之生存而需要享有的权利。对农民生存权的保障需达到这样一个水平,使农民能够“像人那样生存”;只有实现了农民的生存权,并且是像人一样的生存,才谈得上“人格和尊严”,这是许多人权学说或宣言所追求的目标。农业补贴的基本理念就是通过国家(政府)的积极作为,凸显对农民群体的倾斜性保护,以保证其有尊严的、体面的人类基本生活。

  发展权是指人的个体和人的集合体参与、促进并享受其相互之间在不同时空限度内得以协调、均衡、持续地发展的一项基本人权{3}。其以公正、公平为内核。按照《发展权宣言》的宣告,发展权是一项不可剥夺的人权,由于这种权利,每个人和所有各国人民均有权参与、促进、并享受经济、社会、文化和政治发展,在这种发展中,所有人权和基本自由都能获得充分实现。公平与公正是发展权为农业补贴提供的价值基础,平等参与和公平、公正地分享发展成果同时也是实现发展权的主要手段。发展权视野下的农业补贴被凝结为实现具体人权的行动,转化为现实力量;它一方面保障了发展以人为本的宗旨,另一方面也为农业补贴提供了正义的思维逻辑。现代农业补贴作为一种国家(政府)的积极作为,其基本理念不仅是要保障人的生存权,而且要维持人的一种“体面”的生活状态,即以权利为基础促进人的全面发展。

  (三)和谐社会的构建要求决定了农业补贴制度必须以生存权和发展权为中心进行建构

  生存权和发展权是首要的人权,也是和谐社会的重要基石。和谐社会是世界人民所追求和向往的社会。社会生活的和谐,必须有稳定安宁的社会环境和有条不紊的社会生活秩序。一个动荡不定、秩序混乱的社会决不能使人们安居乐业、和睦共处。而一个贫困落后,人民衣不蔽体、食不果腹的社会,很难指望它会有稳定、安宁和秩序,“安定有序”的和谐社会只能是空中楼阁。因此,发展与社会和谐的前提是稳定和秩序,而发展反过来又是稳定与秩序进而是社会和谐的基础。贫困是产生社会不和谐的重要原因。故而,促进社会主义和谐社会建设,就要切实实现生存权和发展权。农业补贴作为实现和谐社会的一种重要手段,理所当然应以生存权和发展权平等为中心,将生存权和发展权平等贯彻到一切具体制度的构建和实施中。

  三、以生存权与发展权平等为中心的“黄箱”具体制度设计

  “黄箱”政策WTO需求各国作削减和约束承诺的国内农业支持与补贴措施,主要指的是那些容易引起农产品贸易扭曲的政策措施,包括政府对农产品的直接价格干预和补贴,种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、休耕补贴等,一般称“黄箱政策”。属于“黄箱政策”范围的农业补贴,叫“黄箱政策”补贴。《农业协定》规定用综合支持量(简称AMS)来衡量“黄箱政策”补贴的大小,并要求在约束该类补贴的基础上,逐步予以削减。

  (一)有益的借鉴:国外“黄箱”补贴的使用情况

  分别对发达国家和发展中国家具有典型意义的“黄箱”补贴使用过程进行介绍,对于中国来说是有益的借鉴。

  1.典型发达国家(地区)“黄箱”补贴的使用情况

  (1)美国“黄箱”补贴使用情况

  美国是世界上最发达的国家,也是世界上农业立法对农业保护最大的国家,美国农业立法旨在最大限度保护美国的私有农业。美国向WTO提交2002 -2005年农业国内支持通报中表明其国内支持量为:2002年“黄箱”9亿美元,“绿箱”583亿美元;2003年“黄箱”69亿美元,“绿箱”641 亿美元;2004年“黄箱”116亿美元,“绿箱”674亿美元;2005年“黄箱”129亿美元,“绿箱”718亿美元[3]。由此可见,“黄箱”补贴在美国的农业补贴中也占有重要一席,而且支出数额比较大。美国采取的有关“黄箱”措施主要是通过“销售贷款补贴”、“固定直接补贴”和“反周期补贴”三道保护线,对种植小麦、玉米、大米、棉花、油料的农场主提供收入补贴,构成严密的收入安全保护网。

  美国特别制定了销售性贷款项目(MLP).,以棉花为例,美国对棉花提供的M LP始于1986年,延用至今(经过几次修改)。美国政府通过该项目向棉花生产者提供无追索贷款,贷款价格为每磅0.52美分左右,以棉花预期收获为抵押。这种贷款可弥补生产者的生产成本,使生产者不必一定在收获时低价出售农产品。在贷款到期时,偿还价格是“经调整的世界市场价格”与“原贷款价格加利息”中较低者。

  “直接支付”或“直接补贴”,即“不挂钩补贴”。这项政策也是1996年实行政策的延续,支付面积和支付单产一经确定便保持不变,与以后每年的生产情况无关,也与市场价格无关。直接支付额为“支付率”与该产品的支付面积和支付单产之乘积。各种农产品的支付率已经在新《农业法》中明确确定。支付面积是农场基期种植面积的85% o新《农业法》确定的基期面积是1998-2001年四年的平均值,支付单产是指1995年确定的水平。与老《农业法》相比,新《农业法》新增了大豆、花生和其他油料作物,同时提高了原有产品的直接支付率。

  反周期补贴是指当有效价格低于目标价格之时对生产者提供的收入支持。该计划覆盖的农产品包括:小麦、饲料粮食、大米、陆地棉、油籽和花生。目标价格由国家法规加以确定;有效价格是指生产者所得到的直接补贴再加上从市场价格或者交易贷款计划所获得的较高的一项收入之和。反周期补贴率的计算标准是:目标价格减去直接补贴、再减去市场价格或交易贷款率中较高的一项之间的差额。“反周期补贴”是这次新增加的一种补贴方式,其实质是提高农产品的目标价格水平,降低农场主的生产成本,使其产品在国际市场上更具竞争力。

  (2)欧盟“黄箱”补贴使用情况

  农业补贴尤其是价格补贴是欧盟共同农业政策的重要内容。虽然欧盟农业产值仅占其国民生产总值的1.4%,但农业补贴却占欧盟预算的一半。 1992年,欧盟为协调乌拉圭回合谈判中的立场,对其共同农业政策进行了系统的改革。改革的主要内容是将其农业保护政策从以价格支持为基础的机制,过渡到以价格和直接补贴为主的机制。其中最主要措施是到WTO《农业协议》生效时(1995年),欧盟主要农产品价格降到国际市场价格水平,农民因降价的收入损失由欧盟补贴。另外,还向农民提供土地休耕、保护农业生态和提前退休等方面的财政补贴。

  经过20世纪90年代第一轮改革后,欧盟农业补贴有所减少,但总体补贴水平仍居世界前列。为面对世界贸易组织新一轮农产品贸易谈判要求及国际农产品市场发展趋势,特别是来自美国等国家的压力,再次修改共同农业政策(2000-2006年),即“2000年议程”改革方案,强调对农业政策进行更为彻底的改革。其重点是降低价格支持和出口补贴,减少政府干涉,更多地采取直接补贴农民收入手段。改革的中心还是将欧盟农产品价格支持体系转变为与农产品产量限制相结合的价格补助体系。欧盟的价格支持是政府事先确定保护价格,分干预价格和目标价格两种,当市场价格低于干预价格时,由政府按干预价格收购;当市场价格低于目标价格时,政府直接向农民支付市场价格与目标价格的差价。这种支持保护方式,属于WTO协议规定需要逐步削减的“黄箱”补贴。

  (3)日本“黄箱”补贴使用情况

  长期以来,日本始终以国家财政扶持本国农业发展,对主要农产品尤其是大米实行了极为严格的保护。不仅通过配额、关税等措施严格控制农产品的进口,对农产品的国内流通也进行严格管理。保持农产品价格稳定是日本政府对农产品价格管理的主要目标。日本政府对农产品价格管理比较严格,价格形式有统一价格、稳定价格(安定价格或稳定幅度价格)、最低保护价格和稳定价格基金等。管理的政策目标是确保农民的利益,保持消费者物价稳定。

  日本政府的“黄箱”政策主要采取进口加价或提高国内批发价的方式,使得农产品国内销售价大大高于进口平均价,从而达到间接保护本国农民利益和农业生产的目的。1995年以来,该政策所产生的庞大价差,涉及的资金规模(尽管财政直接补贴仅占很少比例)甚至超过“绿箱”政策。以1997年为例,当年 “黄箱”政策涉及的总金额达271亿美元,其中大米、麦类、肉制品、牛奶等主要农产品的国内外价差(农民间接受益)达254亿美元,占93.6%(大米的保护又占其中的79%);其余由财政直接支付农业生产的补贴为17.3亿美元,占“黄箱”政策涉及金额的6.4%。从主要农产品受“黄箱”政策两种手段保护的构成比重看,大米、肉制品、牛奶及小麦、砂糖、大豆等的价格保护比重分别占96%、 85%、 75%和97%;由财政直接支付给生产者的比重分别占4% 、15%、 25%和3%。可见,尽管不同的农产品在“黄箱”政策范围内受保护的方式与程度有所不同,但上述主要农副产品受价格保护的程度都相当高。

  由以上三个具有代表性的发达国家可知,他们的农业补贴的方式发生了较大变化,以直接补贴农民收入为主。各国对农产品价格补贴、出口补贴等“黄箱”政策进行了削减,但这种削减的相当一部分又以收入补贴等形式进入“绿箱”政策的范围。

  2.发展中国家“黄箱”补贴的使用情况

  (1)印度“黄箱”补贴使用情况

  印度的农业补贴主要是对早春作物(RABI CROPS)和秋季作物(KHARIF CROPS)实施最低支持价格政策,相当于中国的保护价收购政策。先由印度农业成本与价格委员会根据所有的相关因素,如生产水平、市场价格行为,作物间比价、仓贮量,分销及供求平衡,投入品价格水平、生产成本、农业与非农业间贸易条款等,推荐最低支持价格,然后由政府根据市场情况决定并公布实施最低支持价格。秋季作物,如稻谷、大豆,葵花籽及原棉,当市场价格降到最低支持价格之下时,按照公布的最低支持价格,谷物由印度食品公司负责收购,油籽及豆类由印度全国农业合作营销联合会负责收购,棉花由印度棉花公司负责收购。春季小麦价格支持由印度食品公司实施,采用州级代理、印度食品公司全权负责的模式。

  (2)巴西“黄箱”补贴使用情况

  从20世纪60年代直到90年代中期,巴西农业补贴政策都以收入支付和市场价格支持为核心。但收入支付由于财政不堪重负一直在不断弱化。当前,巴西农业补贴政策分为两个主要部分,一是价格支持政策,二是实施家庭农业支持计划。价格支持政策包括两类:一是类似于美国“贷款率”的保护价政策,在巴西称为期权合约补贴,二是营销差价补贴,即“产品售出计划”。期权合约补贴相当于保护价,它先定某个时期(如半年)以后的期权价格,但是先要买这个保险,如果买了这个保险,当到期实际市场价格高于期权价格时,由农民自己出售,到期实际市场价格低于期权价格时,政府直接把市场价格与期权价格之间的差额补给农民,仍由农民自己销售。这不仅在一定程度上稳定了农民收入,而且减少了政府直接以保证价格收购形成的储备。产品售出计划是政府通过向加工企业或批发商支付“差价”补贴的方式来支持农产品价格,“差价”是指市场价格与政府制定的参考价格之间的差额。参考价格既可以是官方的最低价,也可以是期权合约中固定的价格。实际运作中,棉花、玉米和小麦三种作物从中获益。

  (3)印度尼西亚“黄箱”补贴使用情况

  印度尼西亚属于凯恩斯集团,其贸易政策与凯恩斯集团的贸易政策紧密相连。印度尼西亚在“黄箱”政策上一直持限制其费用支出的态度。在1986年加入世界贸易组织以来,凯恩斯集团已经把在农业方面的谈判作为它的主要目标,其中包括在关税与贸易总协定谈判中进行的为促进更公平的农产品贸易的相关谈判。凯恩斯集团已经计划将“黄箱”政策费用支出减少为零,同时要求发达国家减少50%的支持量和去除“蓝箱”政策。在19世纪80年代,“黄箱”政策在印度尼西亚的国内支持中还占据主要部分。在以后的经济发展过程中,由于黄箱政策自身的缺陷和对贸易的极大扭曲,印度尼西亚逐渐削减“黄箱”政策,并逐渐转移到其他贸易政策的使用上,如“蓝箱”政策和“绿箱”政策,从而在一定程度上减少了“黄箱”政策所带来的贸易扭曲。

  (4)埃及“黄箱”补贴使用情况

  埃及是非洲工农业都比较发达的国家。其农业主要种植作物是小麦、玉米、蚕豆和棉花,是世界上优质棉出口国之一。埃及利用“农产品协议”中对粮食净进口的发展中国家的优惠安排,制定了保护国内市场和有利于发展的农业政策。减少对化肥和农药的补贴,90年代后完全取消化肥和农药的补贴;鼓励对农产品和农业投入品的加工及销售的私有化。把农民推向市场,增强农民经营自主权,充分发挥私营农场主和农业企业的作用。

  (5)菲律宾“黄箱”补贴使用情况

  菲律宾也属于凯恩斯集团,但其在政策主张方面与其他发展中国家成员有所不同。菲律宾主张更为灵活的“黄箱”政策,认为如果发达国家在“黄箱”政策上并未作出削减的情况下,发展中国家一味的开放必然带来自身利益的损失。以菲律宾为代表的一些发展中凯恩斯成员(如巴西、阿根廷、泰国、印度尼西亚、马来西亚)在黄箱政策上的许多立场与美国一致。美国主张大幅度削减国内农业补贴,要求在5年内将所有成员国内支持总量(即黄箱政策补贴)限制在农业总产值的 5%之内。凯恩斯集团要求发达成员第一年削减50%的国内农业补贴,在5年内取消所有补贴。日本、欧盟、韩国等则要求继续采取乌拉圭回合减让模式,削减 55%的农业国内支持总量。而以澳大利亚、阿根廷、泰国、智利等凯恩斯集团成员为代表的国家认为“蓝箱”政策具有较大贸易扭曲作用,应通过取消《农业协议》第6.5条款将“蓝箱”并入“黄箱”;主张发达成员在5年内,发展中成员在9年内将所有对贸易扭曲的国内支持削减为零,实施期第一年削减50%,对特定产品的支持水平应进行限定;反对将动物福利支付纳入绿箱。可见,在“黄箱”政策主张上,凯恩斯集团存在微小的差异,但菲律宾仍然坚持主张黄箱政策的削减,前提是其他发达国家作出同样甚至更优惠的削减,从而维护其农产品贸易的利益。

  (二)中国以生存权与发展权平等为中心的“黄箱”具体制度设计

  对于农业协议约束的“黄箱”政策补贴,据国家粮食局提供的数据,目前中国补贴额约为2200亿元,与8. 5%的限额还差1,004亿元之多,还有很大的补贴空间。根据WTO对农产品国内补贴支持条款,中国对农业资金的投入可由现在的每年270亿元提高至 480亿元。因此,中国农业国内支持措施不存在减让问题,相反是应加强和调整,提高对农业支持的效率{4}。因此,从某种程度上说,中国在“黄箱”政策支持上的利用空间还是相当大的。中国目前的“黄箱”政策主要涉及两类:市场价格支持措施和农业投入补贴,这些支持大部分都沉淀在流通领域或生产企业受益,农民所获得的利益很有限。

  基于生存权与发展权平等的考虑,以及WTO的相关规定,借鉴其他国家的有益做法,中国今后的“黄箱”补贴具体制度设计应从以下几方面着手:

  1.以农产品价格支持体系为中心的“黄箱”补贴制度设计

  根据WTO国内支持“微量允许标准”条款,中国对农产品的价格支持与补贴还有一定的调节空间。应充分利用这一有利的条件,对那些竞争性农产品建立灵敏、高效的价格支持体系。但是,WTO《农业协议》要求政府提供的价格支持应针对农产品生产者,而不是流通部门。因此,尽管今后价格支持在总量上有一定调控空间,但在支持结构及补贴目标上则需作较大的改革。应通过调整农产品价格支持目标、支持重点,深化农产品流通体系改革,逐步减少对流通环节的补贴,把支持与补贴的重点转向农业生产者。

  首先,建立主要农产品的合理的收购价格制度,保持农民农业收入的稳定增长。中国长期以来国家确定的农产品收购价格低于市场价格,比如私营的棉花收购者价格制定普遍比国有棉厂的价格高,却往往遭到政府限制、清理,今后应将农产品价格保护政策从单纯的粮食保护逐步扩大到其他大宗农产品,并通过建立主要农产品的储备制度,稳定主要农产品价格;在支持结构方面,中国的财政状况不允许中国以价格支持为主,但政府必须依据恰当的市场均衡价格,优化农业资金的投入,有重点地支持粮棉油等大宗农作物的生产,坚持和完善重点粮食品种最低收购保护价政策,保持合理的粮价水平,稳定粮食生产发展,坚决制止粮食收购中的压级压价和随意扣杂扣水行为,保护农民利益和种粮积极性。

  其次,加强农业生产资料价格调控制度,降低农产品生产成本。完善化肥、种子、农膜、农药、农用柴油等农业生产资料价格管理办法,控制农业生产资料价格过快上涨。继续对化肥生产实行价格优惠政策,运用综合手段调控化肥价格,必要时可规定最高限价。及时通过成本监审、公布中准价等手段干预农药、种子、农膜价格,缩小其价格变化与成本变化的差异。

  再次,构建农产品价格预警应急制度,降低农业生产风险。构建主要农副产品价格预警应急机制,包括收购和销售两个环节。对已经或可能出现的价格异动事件,做到早预警、早发现、早报告、早处置。根据实行预警应急措施的对象不同,其价格干预的原则有别。比如对粮食等主要农产品收购环节实行价格干预,就应遵循有利于促进生产发展、有利于调动和保护农民种养积极性、有利于国家掌握资源、有利于尽量减轻国家财政和城市居民经济负担的原则。而销售环节的价格干预,就应兼顾加工者、经营者和消费者三方面的合法权益,既要有利于调动加工、经营企业的积极性、促进粮食加工流通,又要有利于保持粮食价格基本稳定,保护消费者利益;要有利于鼓励先进,鞭策落后,促进经营加工企业加强管理,改善经营,减少环节,努力降低成本费用;要综合配套,切实可行,综合考虑粮食加工、批发和零售环节,使从源头到最终价格的干预措施相互协调、相互配套,有利于从总体上控制价格水平,并具有可操作性,便于执行、便于监督。

  2.以直接补贴为主要方式的“黄箱”补贴制度设计

  中国在农业补贴的方式上,主要采取的是“暗补”方式。许多农业补贴并没有补给农业生产者,而是补给了中间环节。以粮食补贴为例,其补贴种类有多种,有价格补贴、储备补贴、超合理周转库存补贴、销售补贴、新老财务挂账补贴等。而实际上收效不理想,政府出了钱,而农民得到的却不多,有相当一部分补贴流失在粮食流通领域,用于支付人员经费和弥补经营亏损上去了。而粮食企业亏损持续发生,国家财政补贴负担日益沉重。因此,中国应考虑改革补贴的方式,对农民实行直接补贴。直接补贴不仅不会扭曲农产品贸易,是WTO《农业协议》免于削减的一种补贴措施,而且在流通体制、行政管理体制等方面可以大大节省国家管理的运行成本,从源头上减小补贴资金的流失风险,是目前各国特别是发达国家进行农业补贴的一种普遍做法。将各种流转环节的补贴转为生产环节的直接补贴,不仅可以提高农业补贴效率,减少补贴资金的流失,防止农民应得利益受损,而且可以增加农民收入,提高广大种粮农民的生产经济性,保障国家粮食安全。目前,中国已经认识到直接补贴措施的优越性,从2004年起开始逐步实行了种粮农民直接补贴、种粮农民生产资料综合直接补贴等补贴措施,取得了很好的成效,受到广大种粮农民的普遍欢迎。但中国现行的直接补贴措施还仅限于粮食生产领域,应在其他领域予以逐步推广。

  3.借鉴国外经验创新“黄箱”补贴制度

  中国目前适用的种粮农民直接补贴、水稻最低价保护政策、良种补贴、农机具购置补贴、种粮农民生产资料综合直接补贴等补贴措施都属于WTO《农业协议》下的“黄箱”措施。与发达国家相比,中国“黄箱”措施补贴方式仍显单一。如美国在2002年新颁布的《2002年农业法案》中所采取的“销售贷款差额补贴”和“反周期波动补贴”,巴西现阶段仍在实行的“产品售出计划”和“期权合约补贴”{5}都属于“黄箱”措施,这些措施对于增加农民收入发挥了重要作用,而目前这些措施在中国还是空白。因此,充分借鉴国外经验,创新各种营销贷款补贴、价格支持措施、面积补贴、牲畜数量补贴等“黄箱”措施补贴方式至关重要。

  4.防范“黄箱”补贴使用引发的问题

  首先,防止财政压力过大。尽管近年来中国的国民经济取得了较大的发展,而且国家财政比较充裕,但是如果不根据中国国情和财政现状,无计划、超水平地增加农业补贴投入,可能给国家财政带来严重负担,不仅积压其他财政的支出,而且可能会反过来增加农民负担。因此,在制定加大“黄箱”补贴时,要根据国家的客观情况,适时适量地逐步增进。其次,防止农产品过剩。由于价格支持政策的实行,势必增加农民的生产积极性,生产出大量的农产品,就有可能导致农产品过剩。解决这一问题的措施有两点值得注意:一是,在进行农产品价格补贴时,应选择主要、重点农产品进行补贴,对于中国在国际市场上具有竞争优势的农产品也可以补贴;二是,提高中国农产品的质量,增强国际竞争力,把过剩的农产品以不低于国际价格的水平销售到国际市场上去。最后,防范因补贴取消而引发的政治问题和社会问题。“黄箱”补贴作为一种会对贸易产生扭曲的措施,随着世界贸易自由化的发展,其必将会退出历史舞台。一旦突然取消“黄箱”补贴,就有可能因为损害了广大农民利益集团的所得利益而引发政治和社会问题。以日本为例,日本目前通货紧缩非常严重,前几年中国提出建立东盟10+3自由贸易区,这对日本扩大其工业品海外市场和投资领域、走出通货紧缩困境大有好处。但是日本对本国的农产品进行高额补贴,如果日本加入这个自由贸易区,农业就会受到很大冲击。农民是日本的一个重要政治利益集团,为了3.9%的农业人口和占总GDP20%的农业利益,日本政府只好放弃了这个可以使其经济复苏的机遇。因此,中国在 “黄箱”补贴问题上要十分谨慎,要用发展的眼光看待问题,不断创新补贴方式,逐步以“绿箱”替代“黄箱”。

  5.以发展的战略眼光来实施“黄箱”补贴制度

  “黄箱”政策是W TO要求各国作出削减和约束承诺的国内农业支持与补贴措施,主要指的是那些容易引起农产品贸易扭曲的政策措施。因此,从历史发展的角度看,尽管目前《农业协议》允许“黄箱”补贴存在,但由于其“引起农产品贸易扭曲”的本质恶劣性,随着世界贸易的自由化发展和国际农产品市场的不断开放,“黄箱”补贴最终会被禁止实施。因此,中国必须以发展的战略眼光来对待“黄箱”补贴,以生存权和发展权平等为中心来进行制度考察。笔者认为要注意以下几点:

  第一,在未来的国内支持政策改革中,要有计划地逐渐削减“黄箱”补贴。上面已经提到,黄箱补贴的实施可能引发财政压力过大、农产品过剩、政治和社会问题等,甚至有可能导致农业生产的倒退和农民利益的巨大损失。在“黄箱”补贴的削减中,我们既要尽量配合WTO的有关规定履行国际义务,又要保障国内农业和农民的发展利益,在不影响农业生产和损害农民利益的前提下,逐渐稳步削减。第二,削减本国的同时注重要求发达国家的同步削减甚至提前削减。基于生存权与发展权平等的要求,中国作为发展中国家,已经承受了许多国际责任,同时应该让发达国家承担与其相应的甚至更多的责任与义务。在WTO的谈判中,我们必须基于本国的立场,要求发达国家在“黄箱”补贴的削减中同步削减甚至提前削减,我们应该争取发展中国家可以获得的更多特殊利益,保证国内农业和农民利益。第三,“黄箱”补贴削减的同时,以其他不同形式补贴的替代。除“黄箱”补贴外还有“绿箱”和“蓝箱”补贴,我们在今后的国内农业支持政策中,要逐步以“绿箱”措施替代“黄箱”措施,保证农业的长期顺利发展。

  四、以生存权与发展权平等为中心的“蓝箱”具体制度设计

  农业协议6.5条款规定,对一些与限制生产计划相关的“黄箱”补贴可以不计入“综合支持量(AMS)”中,不进行削减。这些不需要削减的“黄箱”补贴被称为“蓝箱”措施。在多哈回合新一轮谈判中,“蓝箱”补贴已经发生了变化。多哈回合在重新认定“蓝箱”政策的同时,取消了限产的前提条件,“蓝箱”支付可以在限产计划下实行,也可以不跟产量发生联系。框架协议还规定了一个扩大化的“蓝箱”支持,既包括原限产计划下的直接支付,也包括不要求生产的直接支付。“蓝箱”支持的标准应保证“蓝箱”支付对贸易的扭曲作用要小于计算到综合支持量中的措施,并应考虑到WTO权利、义务的平衡,不能对当前改革有不当影响。“蓝箱”支持上限不能超过成员历史时期平均农业生产总值的5%.。这就赋予了“蓝箱”更大的灵活性。不仅放宽了农产品过剩的发达国家使用“蓝箱”政策的范围,同时允许农产品短缺的发展中国家,尤其是食物净进口国家和最不发达国家,运用“蓝箱”政策支持国内农产品生产。

  (一)国际上“蓝箱”补贴使用情况

  1.国外使用“蓝箱”补贴情况概述

  一般来说,农业补贴中的“蓝箱”补贴的运用要求较高,通常为经济实力雄厚的发达国家。就目前的实践来看,国际上使用“蓝箱”补贴的国家较少。根据WTO统计,共有9名成员使用。欧盟和挪威是使用“蓝箱”补贴最多的两个成员,如欧盟基于历史产量的补偿性补贴和基于牲畜头数的牲畜头数补贴、日本与产量挂钩的稻作收入稳定计划属于此类补贴。其中欧盟和挪威目前的蓝箱补贴较高,欧盟2001年蓝箱补贴为212.31亿美元,占农业产值的比例为 9.48%,挪威蓝箱补贴占农业产值的比例高达41.68%(参见表I:主要成员蓝箱补贴情况[6])。美国也曾使用过“蓝箱”补贴措施,在1996年农业法中被废除,但在2002年农业新法案中又有重新使用“蓝箱”补贴的倾向,例如在其1001款第10点指出“本法案所指的支付面积是指生产面积的 85%,或者是牲畜养殖头数的85%”,这与农业协议中的第6条第5款的规定是完全一致的。

  表1主要成员蓝箱补贴情况

  Tablet The main members of the blue box subsidies

  ┌─────┬────┬─────┬─────┬────────────┐

  │主要成员 │通报年份│蓝箱补贴 │农业产值 │蓝箱补贴占农业补贴的比重│

  │ │ │(亿美元)│(亿美元)│ (%) │

  ├─────┼────┼─────┼─────┼────────────┤

  │欧盟(15) │2001 │212.31 │2240 │9.48 │

  ├─────┼────┼─────┼─────┼────────────┤

  │美国 │2001 │0 │1979 │0 │

  ├─────┼────┼─────┼─────┼────────────┤

  │日本 │2000 │8.39 │826 │1.02 │

  ├─────┼────┼─────┼─────┼────────────┤

  │挪威 │2001 │8.13 │20 │41.68 │

  └─────┴────┴─────┴─────┴────────────┘

  2.国外实施“蓝箱”补贴的经验

  在新一轮农业谈判协定下,美国可以获得105亿美元的蓝箱补贴空间(2002年的农业总产值2101亿美元)。通过对2002年农业法相关规定的估算得到的“蓝箱”政策支持量约56亿美元(占农业总产值的2.7%)。这意味着美国尚有约50亿美元的剩余“蓝箱”政策空间(占农业总产值23% )。这就是说,美国具备将一部分“黄箱”支持转移到蓝箱政策的可行条件,从而达到合法回避对“黄箱”支持的削减承诺。2002年美国新农业法为农场主主要提供三种形式的国内支持补贴,分别是固定直接补贴、贷款差额补贴和反周期补贴。在目前的农业协议下,其贷款差额补贴和固定直接补贴属于“黄箱”,反周期补贴由于没有限产的要求,所以也属于“黄箱”。所以,美国在谈判中坚决要求取消蓝箱“限产”的要求,反周期补贴便可堂而皇之地入蓝箱。如果美国充分利用 WTO新蓝箱政策,其农业国内总支持量可达到300亿美元左右。毫无疑问.新一轮农业谈判的“蓝箱”政策改革给美国一个重新调整其国内支持结构的机会,使 “黄箱”支持有可能向“蓝箱”或者“绿箱”支持转移{6}。

  由于共同农业政策在1999年底到期,欧盟出台了2000年农业政策改革计划,主要运用“蓝箱”政策对农民进行补贴。其特点是按固定的面积和产量进行补贴,补贴的基本原理很简单,但是具体操作方法十分复杂。首先是按种植面积进行补贴,按照该计划,支持价格在两年之内共降低15%,而油料、蛋白作物则按照市场价格。为了部分的弥补价格降低对收入的影响,农民将按照面积和产量获得政府直接补贴(欧盟对谷物等的价格支持仍然存在,但是支持价格水平大大下降)。其次是休耕补贴。休耕补贴分为两种:一种是面积补贴中所涉及到的,每年同面积补贴一起申报,作为享受面积补贴的前提条件,大农场必须休耕十年;此外,大小农场均可以自由休耕,这种每年一次的休耕,享受与谷物同等的面积补贴标准。另一种是多年性休耕,至少休耕十年以上。100公顷以下的农场最多可以休耕5公顷,100公顷以上的农场最多可以休耕10公顷。这种补贴的标准略高一些。最后是环境保护补贴。对于在农业生产中采取了一定的方式,使得生产对环境的影响向着有力与环境保护的方向发展,则通过给予一定的补贴给予鼓励。环境补贴的基本原则是:自愿参加,至少五年,遵守有关环境保护的规定。

  (二)以生存权与发展权平等为中心的“蓝箱”具体制度设计

  对中国而言,由于中国财政能力有限,对两亿多农户进行大量补贴是很困难的,因此新“蓝箱”补贴的存在对中国农业的发展和农产品的国际贸易仍然是很不利的。但是新“蓝箱”补贴的制定为中国将一些“黄箱”向“蓝箱”补贴调整(如中国的退耕还林还草工程),启用“蓝箱”补贴来对国内农业进行补贴,预留了一个合法的政策空间;同时,把挂钩的直接补贴改革为脱钩的直接补贴是大势所趋,新“蓝箱”补贴为中国农业补贴指明了方向,有助于中国农业的发展与农民生存权与发展权平等的实现。在中国的农业补贴制度中确立“蓝箱”补贴的法律地位,科学合理地使用“蓝箱”补贴,不仅是中国农业自身发展的要求,也是基于生存权与发展权平等理论,对农民权益保护的需要。而且,“蓝箱”补贴的确立不仅势在必行,而且切实可行。

  构建以生存权与发展权平等为中心的“蓝箱”补贴制度。农业补贴的基本理念就是通过国家(政府)的积极作为,凸显对农民群体的倾斜性保护,以保证其有尊严的、体面的人类基本生活,进而最终实现社会的实质正义。生存权的实现本身就是国家通过积极义务的履行而给予社会弱势群体的特别保障,大须贺明从国家责任角度出发,强调指出生存权主要是保护帮助生活贫困者和社会的经济上的弱者,要求国家有所作为的权利{7}。农民作为社会中的最弱势群体,其生存权的实现亟待国家在各方面有所作为,尤其是在农民赖以生存农业发展上,需要国家做出对农民群体的倾斜性保护。公平与公正是发展权为农业补贴提供的价值基础,平等参与和公平、公正地分享发展成果同时也是实现发展权的主要手段。在“蓝箱”补贴制度的确立,必须遵循公平、公正的原则,促进农民群体内部的平等参与和公平、公正地分享发展成果,同时也要体现农民全体与国内其他群体的平等参与和公平、公正地分享发展成果,这样才是平等发展权的最终实现。

  开辟以生存权和发展权平等为中心的“蓝箱”补贴新空间。WTO“蓝箱”补贴的设计是“黄箱”和“绿箱”之间的过渡,终将被削减的“黄箱”补贴的发展方向之一是逐渐实现向“蓝箱”补贴的转移。因此,从农业补贴实施的本质和历史使命来看,中国“蓝箱”补贴的制度设计中,必须以生存权和发展权为中心开辟新的政策空间。WTO《农业协议》规定的“蓝箱”政策是指按固定面积和产量给予的补贴。中国在“蓝箱”补贴的具体得制度设计中可以进行尝试。从中国农业发展的情况来看{8},改革开放以来,中国农业已经有了长足的发展,基本解决了温饱问题,但是农业的结构性矛盾也随着改革而突显出来,生产结构与需求结构的差异,使得中国农业已经面临着发展的危机,结构调整势在必行。“蓝箱”补贴的实施则对于农业结构的调整有促进作用。例如,在加强农业生态环境保护而采取退耕还林措施的同时,可以充分利用“蓝箱”政策的规定对农民进行适当补贴,减少或缓冲由此给农民收入带来的冲击。同时,“蓝箱”补贴的实施具有相当的灵活性,目前,一些发达国家在调整国内支持时,都利用“蓝箱”补贴来规避“黄箱”补贴的削减,如欧盟在共同农业政策中将其1995年的补偿支付纳入“蓝箱”补贴,美国则将其1995年的差价支付纳入“蓝箱”补贴。“蓝箱”补贴具体制度设计上,中国应在促进结构调整的基础上,逐步将限产计划下的补贴列入财政预算,适当启用“蓝箱”补贴,可以将“蓝箱”补贴作为“黄箱”补贴调整的主要方面。改变以往农业补贴范围广、间接补贴多,直接补贴少、隐性补贴为主,公开补贴为辅的补贴政策现状,增加对农民的公开的直接补贴,增强补贴的有效性和针对性,促进农业发展,有利于实现农民的生存权与发展权的实现。

  五、以生存权与发展权平等为中心的“绿箱”具体制度设计

  “绿箱”政策,是由世界贸易组织在《农业协议》中为保护各成员方的农业利益,专门设立的保护条款。它指政府执行某项农业计划时,其费用由纳税人负担而不是从消费者中转移而来,且对农产品贸易和生产者不会产生或仅有微小的扭曲影响的农业支持措施。这类支农措施是允许的,成员方无须承担约束和削减义务。它包括政府的一般性服务、粮食安全目的等公共原因引起的公共储备补贴、国内粮食援助补贴、与生产不挂钩的收入支持、政府参与的收入保险和收入安全网计划、自然灾害救济补贴、对生产者退休或转业补贴、资源停用或储备的补贴、农业结构调整投资补贴、农业环境保护补贴和区域性援助等十一个方面。

  中国“绿箱”补贴政策的具体制度应该在WTO框架下设计,但是又要根据中国的具体国情有所差别。本研究在“绿箱”的具体制度设计中,以生存权与发展权平等为中心进行有关制度设计[7]。

  (一)完善农业基本保障的政府一般性服务农业补贴制度

  政府的一般性服务,指支持为农业提供一般性的公共服务开支。针对WTO中规定的政府的一般性服务的主要内容和中国在农业发展中面临的主要任务,在政府一般性服务农业补贴制度中着力构建以下几项内容:

  1.完善提高农业生产力的农业科研投入补贴制度

  首先,在科研投入主体建设上,构建以国家为主体的多元主体。从国外经验来看,无论发展中国家还是发达国家对农业科研机构都给予“特殊照顾”。保证政府投入主体的前提下,开辟多条渠道,形成多元投资主体。农业科技活动是一种社会活动,本着社会活动社会办的原则,国家、集体、企业、个人作为中国社会活动的主体,他们有责任也有义务承担这种责任,成为农业科技活动的投资者;改革的实践证明,多渠道的投资格局的形成,大大活跃了农业科技活动的局面。其次,在科研创新主体发展上,为农业科技发展提供人才支持。为了提高农业科研的整体水平,要借鉴国外农业科研体制设置的经验,加强地方研究机构之间的横向联系,加强中央农业研究机构和高等农业院校、综合性大学、农业企业、农民组织以及国际农业研究和教育机构的联系,鼓励农业研究机构间的科研协作。第三,在建立全方位共享平台上,促进农业科技应用。要大幅度提升中国农业科研的实际能力和效果,还必须在挖掘农业科研投入存量潜力上做文章,健全科技成果管理和资产管理体系,高效管理、处置政府科技投入形成的科技资产,高效运作受托管理的其他主体投入形成的科技资产。

  2.完善病虫害控制补贴制度

  病虫害控制补贴制度,包括一般性控制和针对具体产品的控制,例如自然灾害的预报服务、检疫和抗灾行动等。病虫害控制补贴制度的完善需要建立健全动植物疫病防控体系。加快构建网络健全、队伍稳定、保障有力、处置高效的动物疫病防控体系。抓紧落实官方兽医和执业兽医制度,继续加大动物防疫体系建设投入力度,扩大无规定动物疫病区建设范围。对重大动物疫病实施免费强制免疫,完善重大动物疫病捕杀补偿机制。加快研制高效安全农药、兽药。加强动物疫病防控基础工作,健全村级动物防疫员队伍,并给予必要的经费补助。继续实施植保工程,探索建立专业化防治队伍,推进重大植物病虫害统防统治。

  3.健全农业科技人员和生产操作培训补贴制度

  党的十七大指出:“统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设,培育有文化、懂技术、会经营的新型农民。”人是最活跃的生产力,要实现生存权与发展权的平等,就要抓紧农村人才的培养,体现在农业补贴上就是要健全农业科技人员和生产操作培训补贴制度。具体来讲,要组织实施新农村实用人才培训工程,重点培训种养业能手、科技带头人、农村经纪人和专业合作组织领办人等。加快提高农民素质和创业能力,以创业带动就业,实现创业富民、创新强农。继续加大外出务工农民职业技能培训力度。加快构建县域农村职业教育和培训网络,发展城乡一体化的中等职业教育。支持高等学校设置和强化农林水类专业。国家励志奖学金和助学金对在高等学校农林水类专业就读的学生给予倾斜,对毕业后到农村基层从事农林水专业工作达到一定年限的毕业生,实行国家助学贷款代偿政策,落实中等职业教育助学金政策,对农林水类专业学生给予倾斜。

  4.完善农业基础设施建设补贴制度

  以生存权与发展权为中心的中国农业补贴制度,要求改善农业生产环境和农民生活环境,必须完善农业基础设施建设补贴制度。根据中国目前农业和农村的基本情况,农业基础设施建设补贴制度的重点在于以下几方面:(1)小型农田水利建设补贴制度。推进小型农田水利工程产权制度改革,探索非经营性农村水利工程管理体制改革办法,明确建设主体和管护责任。(2)发展节水灌溉农业补贴制度。继续把大型灌区节水改造作为农业固定资产投资的重点,力争到2020年基本完成大型灌区续建配套与节水改造任务。(3)实施病险水库除险加固补贴制度。大幅度增加病险水库除险加固资金投入,健全责任制,加快完成大中型和重点小型病险水库除险加固任务。(4)耕地保护和土壤改良补贴制度。(5)推进农业机械化补贴制度。(6)加强生态建设补贴制度。深入实施天然林保护、退耕还林等重点生态工程。建立健全森林、草原和水土保持生态效益补偿制度,多渠道筹集补偿资金,增强生态功能。

  (二)建立确保粮食安全为核心的公共储备补贴制度

  粮食安全目的等公共原因引起的公共储备补贴,是指政府为了粮食安全目标进行粮食储备的支出(或税收减免),也包括为此目的向私营储备提供的政府资助。这些财政支出或补贴都是农业协议允许的。但这些财政支出或补贴不得用于以高于市场价收购储备粮或以低于市场价销售储备粮,并且用于储备粮的支出或补贴必须保持充分透明,且属于合理储备需要,不能过度补贴。

  中国基于粮食安全目的的公共储备战略补贴制度,从生存权与发展权平等出发,具体应做到:首先,构建功能明确的粮食风险基金公共储备补贴制度。世界各国对于粮食问题所实施的政策多为价格政策。价格政策主要是国内市场上保护农业生产者利益,但价格保护只是用以稳定农民收入,而不是提高农民收入,稳定价格政策主要是为了粮食安全,粮食的安全价格机制操作复杂。如果考虑国家粮食安全问题,中国不能放弃价格支持政策,对粮农的补贴不能只有“直补”这种固定补贴,政府还必须提供必要的保护,保证农民在价格下跌时的合理利益。其次,构建提高粮食主产区补贴水平的公共储备补贴制度。粮食直接补贴实质是一项公共工程,公共工程的实施应该以最低的成本实现特定的目标,基于粮食安全的补贴政策应是一种价格政策,实际上是一种包含有价格保障机制的补贴,其目的是减少粮农的市场风险。确保粮食安全,并不意味着所有地区都实现粮食自给,要积极引导和强化市场对粮食供需的调节作用,从各地区追求区域内的产需平衡向全国供需平衡转变。使中国粮食生产愈来愈向粮食主产区集中,即集中到东北三省、黄淮海平原、长江中下游平原等地区,以便进一步增加国家对粮食主产区的补贴水平。第三,实施WTO规则下统一的全国粮食直接补贴政策的公共储备补贴制度。中国已加入WTO,粮食产业直接面对国际竞争,粮食生产支持政策也必须适应这种形势,充分、灵活运用WTO《农业协议》的“绿箱”政策和部分“黄箱”政策,对粮农进行直接的收入补贴和价格支持,这既是长期任务,又有较大的政策实施空间。因此,应将为粮食安全所进行的粮食直接补贴、生产者收入直接补贴和价格保护政策所形成的补贴明确分开,为国家粮食安全问题的补贴需要对粮食安全的补贴数量进行测算,按统一的标准,明确补贴的目的,强调其粮食安全储备补贴的性质,从而在WTO的谈判中处于主动地位。最后,加强粮食安全战略研究的公共储备补贴制度。包括:创新耕地管理战略、创新国家粮食储备战略、创新农业或粮食科技国家战略和构建粮食安全前瞻性研究战略。

Tags:中国 农业 补贴 法律 制度 具体 设计 生存权 发展权 平等 为中心 责任编辑:论文发表
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