一、引言
集体建设用地（集体非农用地、集体非农建设用地）入市的探讨早在20世纪90年代中后期就已经开始，研究者就集体建设用地入市所需法律支撑、制度政策设计、市场架构及支持体系等诸多方面形成了众多优秀的研究成果，并提出了很多具有操作价值的建议。对于集体建设用地入市的必要性和可行性，目前学界已经基本形成共识，但部分学者强调集体建设用地入市的障碍和风险，对集体建设用地入市提出了他们的担心。这些学者的担心在一些地区的实践中不幸被印证。一项旨在保障农村集体和农民的土地权益，同时也有利于城市化进程的产权改革，其结果为何背离了改革设计者的初衷？这是值得认真反思的一个现实问题，需要我们对各个试点区域集体建设用地入市的制度设计进行深刻的反省。与此同时，集体建设用地入市的各利益相关方对这一制度的认知状况及其利益诉求（意愿）显然也是认识上述问题的一个重要视角。
浙江省是我国在城乡一体化方面走在前列的省区，各利益相关方对农村集体建设用地入市的认知与意愿可以从一个侧面反映我国实施这一制度需要关注的一些问题。为此，2010年7月我们在浙江省杭州、宁波、温州、台州、湖州、舟山、丽水、衢州共8个市各随机选取了1个县（市、区）共8个县（市、区）作为问卷调查样本区，每个样本区选取3个县局干部（2个国土局干部和1个农业局干部）、6个乡镇干部（随机选取2个乡镇的各3个乡镇干部）和6个农民（随机选取2个乡镇的各3个农民）共15人作为调查样本，进行了以集体建设用地入市的认知与意愿为目标的专题问卷调查，总计调查样本120个，回收有效问卷120份。
本次调查问卷涉及认知和意愿方面的选题15个，其中集体建设用地入市制度认知方面的选题13个，意愿方面的选题2个。
二、对集体建设用地入市的认知状况
调查对象对集体建设用地入市的认知方面的13个选题的问卷调查结果，如表1所示。
问题1：“您是否了解现行的土地制度及法律法规”。主要用于检测土地管理的相关法律知识的普及程度。设计了三个选项，分别是A比较了解、B有一定了解、C完全不了解。结果表明大多数人对此都有一定了解，但比较了解的仅有15.00%，而有15.00%的人则完全不了解，说明在我国已经施行了近30年的土地管理法的知识普及还相当不够，很可能某些地区对农民的土地管理法普及工作就没有进行过。
问题2：“您认为集体建设用地入市是否合法”。用于检测调查对象对集体建设用地入市的合法性的认识。设计的三个选项是：A合法、B非法、C属于灰色地带。结果显示，仅有14.17%受访对象认为集体建设用地入市是合法的，绝大多数受访者则认为集体建设用地入市是非法的或是可以做但不能说的灰色地带。但对于入市究竟是属于明确的非法行为，还是属于灰色地带，则分歧也较大，持这两种看法的人分别占了两个差不多大小的比例，表明大家对这一点的认识比较模糊。对这一问题的回答结果与问题1的回答结果相悖，在大多数受访者对土地管理法了解不多的情况下却又对集体建设用地入市的不合法性有如此一致的认识，说明一些地方在实践中明令禁止集体建设用地入市，而另外一些地方已形成隐性的集体建设用地市场。
问题3：“集体建设用地入市是否有利于经济发展和体制改革”。用于检测调查对象对集体建设用地入市的价值认识。设计的三个选项是：A对两者都有利、B只有单方面的促进作用、C都不会有效。结果表明，超过半数（55.00%）的受访者认为是对经济发展和体制改革都有利的，另有29.17%有访者认为只具有某一方面的促进作用，即绝大多数受访者认为集体建设用地入市是有好处的，仅有15.83%的人不看好这项政策，认为什么积极作用都没有。这一结果表明集体建设用地入市是顺应主流民意的。
问题4：“谁是集体建设用地入市后最大的受益者”。用于检测调查对象对集体建设用地入市收益分配的预期或当前的收益分配结构。设计的选项为：A政府、B村集体、C村干部、D农民。四个选项的选择频率由高到低依次是：政府（31.67%）、村集体（26.67%）、农民（24.17%）、村干部（17.50%）。这一结果显示了以下方面的认知内涵：其一，这一旨在保护农民集体和农户土地权益的制度安排与其现实利益分配状况并不一致，近1/3的受访者认为政府将成为最大的受益方，而仅不足1/4的受访者认为农民才是最大的受益者；其二，受访者的历史经验使其对各类制度安排的最终效果持有怀疑，政府的强势往往使普通民众降低在某一制度安排中的受益预期；其三，仅有17.5%的受访者认为村干部是最大的受益者，这说明许多人对农村干部可能侵害农民利益的担心有一定的道理，同时通过多年的村级民主制度，浙江省的村级干部已为大家所认同；其四，受访者对农村土地的集体所有具有较为清晰的认识，若把选项B和选项C均用于表示村集体的受益，则两项合计的选择频率达44.17%。总体上看，先国家、后集体、再个人的传统价值观念仍然有着较大的力量。
问题5：“如何看待《土地管理法》不许集体建设用地入市的规定”。用于检测调查对象对集体建设用地入市的合理性的认识。设计的选择项分别是：A不够合理，需要完善和改进；B总体合理，国家有慎重的考虑；C其他。与问题3关于集体建设用地入市的价值认识中近85%的受访者认为这一制度具有明显的价值相悖，这里有2/3（68.33%）以上的受访者又认同禁止集体建设用地入市的合理性。其原因在于：一是普通民众对国家制度安排的无条件信任，大多数民众相信只要是国家层面做出的制度安排都应该是对的，许多制度政策之所以出问题都是下面执行上的原因；二是受访者在某种程度上意识到了这一制度安排存在的风险；三是受访者对集体建设用地入市制度安排的收益预期较低。但也有29.17%的受访者表达了对现行土地法规禁止集体建设用地入市的不满。
问题6：“十七届三中全会提出统一地产市场的政策含义”。用于检测调查对相关国家新出台政策的解读能力和认知水平。设计的三个选项是：A表达了中央政策改革农村土地政策的意向；B只是一项单纯的政策而已；C其他。超过七成（70.83%）的受访者意识到了这是国家释放的一个强烈集体建设用地改革信号，表明浙江民众对中央新的政策精神较强的解读能力，这也可能是浙江的许多改革能够走在全国前列的重要基础。
问题7：“集体建设用地入市在操作上是否可行”。用于检测调查对象对集体建设用地入市的障碍因素的认识。设计的选项是：A可行，只要设计得当；B不可行，因素太多；C其他。结果显示，59.17%的受访者对集体建设用地入市制度的施行持乐观态度，相信通过巧妙的设计，各种各样的问题与障碍都会被克服掉。但有30.00%的受访者则认为这一制度施行的障碍因素较多，因而并不可行。哪些因素会最终阻碍这一制度的施行，将是我们需要进一步重点关注的问题。
问题8：“集体建设用地入市在不久的将来会否实行”。用于检测调查对象对集体建设用地入市政策出台的必要性认识和时间预期。设计的四个选项是：A为社会经济发展会较快实行；B事关国家大政，需很长时间；C不可能实行；D其他。结果显示，95%的受访者认同这一政策施行的必要性，认为这一政策的施行只是时间的迟早问题，更多的（70.83%）受访者显示了他们对这一政策准备过程的耐心，认为这一政策事关国家大政，需要较长的时间准备，仅有24.17%的受访者认为这一制度应较快施行。
问题9：“集体建设用地入市会否引发风险”。用于检测调查对象对集体建设用地入市风险的认识和估计。设计的三个选项是：A必然产生；B目前难以预测；C没有风险。结果表明，63.33%的受访者认为集体建设用地入市存在必然的风险，另有35.83%有受访者认为政策施行的风险不确定，目前难以预测，仅有0.83%的受访者认为不存在风险。这表明了受访者的政策风险意识较强和风险评估的理论，以及集体建设用地入市风险的现实存在。 问题10：“集体建设用地入市存在哪些风险”（可多选）。用于检测调查对象对风险的辨认能力和各类风险的评估。设计的四个选项是：A不利于保护耕地；B导致经济建设的短视和投机；C影响社会稳定；D其他风险。四个选项按照选择频率的高低依次是：A（71.67%）、B（69.17%）、C（49.17%）、D（2.50%），其中A、B两项的选择频率相当且2/3以上受访者认为存在此类风险，表明受访者认为此两项为集体建设用地入市的最主要风险，次之为C。
问题11：“预防集体建设用地入市风险应做好哪些准备工作”（可多选）。用于检测调查对象对集体建设用地入市风险防范体系的认知。设计的选项包括：A完善相关的法律法规，堵住相关制度漏洞；B统一城乡土地权利，实现同地同权；C建立统一健全的城乡土地流转市场；D其他。四个选项按照选择频率的高低依次是：A（77.50%）、C（66.67%）、B（55.83%）、D（3.30%）。有超过半数的受访者选择了A、B、C作为应对集体建设用地入市风险的措施，其中A、C两项选择频率在2/3以上，表明完善法律法规和统一城乡土地市场是受访者普遍认同的主要风险防范手段，其次是需要在法律授权上实现真正意义上的同地同权。
问题12：“控制风险政府要做哪些工作”（可多选）。用于检测调查对象对政府在集体建设用地入市风险防范中的责任的认知。设计的四个选项为：A建立行政责任承担与问责机制；B完善集体土地所有权和建设用地使用权的登记发证制度；C严格控制集体建设用地入市的总量和用途；D其他。四个选项按照选择频率的高低依次是：C（77.50%）、A（66.67%）、B（52.50%）、D（3.33%）。与上一问题的选择结果类似，同样有超过半数的受访者认为A、B、C工作应该成为政府控制集体建设用地入市风险的主要措施，其中C、A两项选择频率在2/3以上，表明受访者最希望政府把好入市源头这一关，同时需要建立集体建设用地入市的行政责任承担与问责机制，约束政府行为。此外，建立一个完善的登记发证制度，使土地流转市场能够有序高效地运行，也是受访者的普遍期待。
问题13：“降低风险民众要做哪些工作”（可多选）。用于检测调查对象对集体建设用地入市风险防范工作的民众责任的认知与意愿。设计的四个选项为：A改进自身的观念，增强风险防范意识；B了解相关法律法规，用法律武器维护自己的权利和珍贵的土地资源；C实际操作中守法守德；D其他。四个选项按照选择频率的高低依次是：B（80.00%）、C（64.17%）、A（63.33%）、D（1.67%）。其中A、B、C三项的选择频率均超过60%，表明受访者的具有较高的风险防范意识和高度的主人翁责任感，这应该是集体建设用地入市风险的重要壁垒。
三、对集体建设用地入市的意愿
调查对象对集体建设用地入市的意愿方面的2个选题的问卷调查结果，如表2所示。
问题14：“是否愿意将本村（或本乡本县）作为集体建设用地入市试点”。用于检测调查对象实施集体建设用地入市的意愿。设计选项为：A支持；B反对；C无所谓。结果表明，有47.50%的受访者明确表示支持集体建设用地入市在其所在区域的实施，另有28.33%的受访者抱无所谓的态度，这两部分成员（75.83%）不会成为集体建设用地入市的阻力；明确反对集体建设用地入市在其所在区域试点的受访者仍有较高的比例，他们反对的原因值得深入探讨。总体上看，集体建设用地入市的民众意愿较强，支持率较高，制度出台的时机已经成熟。
问题15：“集体建设用地是否应该入市”。用于检测调查对象对集体建设用地的入市意愿。设计的选项为：A从权利平等和发展经济的角度，应该入市；B与国家相关规定抵触，不应该；C无所谓。结果显示，有57.50%的受访者明确表示集体建设用地应该入市，这一比例略高于上一选题中的明确支持者，另有11.67%的受访者抱无所谓的态度，这两部分成员（69.17%）应该成为集体建设用地入市政策施行的重要依靠对象；而认为不应该施行这一制度的受访者（30.83%）明显多于上一选题中的明确反对者，表明部分受访者尽管能够认识到集体建设用地入市的好处，但基于国家对集体建设用地入市的制度性禁止，而得出了不应该施行这一制度的价值判断。
四、结论
第一，民众的法律意识和法律观念明显增强。尽管大多数受访者表示对于土地法规只是有一定的了解，但绝大多数受访者集体建设用地入市不合当前的法律法规，并且认为对于集体建设用地入市而言，普通民众需要做好法律的学习和普及工作。
第二，集体建设用地入市的必要性和可行性基本形成共识，对这一制度的出台有较为紧迫的需求。
第三，集体建设用地入市存在一定的风险，需要社会各界的共同努力以避免可能出现的风险。要重点关注研究集体建设用地的入市的两类风险，一是耕地资源安全风险，需要研究建立更加严密的耕地资源监控体系，防止耕地以各种隐蔽的形式转化为建设用地；二是各类以地生财的投机和短视行为风险，需要研究建立严格的市场监督机制，防止围湖造地、毁林毁草造地、囤积居奇等行为。
第四，要高度关注集体建设用地入市制度中的利益分配制度设计，防止政府成为最大受益者这一情形出现。一要明确集体建设用地的产权归属和产权性质，实现真正意义上的“同地同权”；二要在制度上规范政府的行为，防止政府成为集体建设用地入市的直接受益者。
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