简论市场经济条件下我国政府经济职能转变探析
论文摘要：在社会主义市场经济条件下，重新确立政府的经济职能，处理好政府与市场的关系，具有重要的理论和现实意义。文章在政府经济职能转变理论分析的基础上，通过对市场经济条件下我国政府经济职能转变过程的梳理，发现我国政府经济职能转变过程中存在的问题，并试图找到我国政府经济职能转变的正确路径。

　　论文关键词：市场经济；政府；经济职能；转变

　　政府应该和如何更好地在经济发展中发挥作用，长期以来一直是人们关注的热点问题。从亚当·斯密主张政府对经济自由放任的思想，到20世纪30年代主张政府对经济积极干预的凯恩斯主义，再到70年代“看不见的手”范式的回归，学者们一直在试图找到一种政府与市场之间的完美模式。我国自从1978年改革开放以来，逐步引进市场机制，发展商品经济，市场在资源配置中逐渐占主导地位。而与此同时，由于政治体制改革相对滞后，政府的经济职能不断地与经济运行发生碰撞甚至冲突。随着社会主义市场经济体制改革目标的确立，如何清晰地界定政府的经济职能，完成政府经济职能的转变就变得越来越重要。

　　一、政府职能转变的相关理论分析

　　（一）政府经济职能的含义
　　政府职能是指政府在一定时期内根据国家和社会发展的需要应该承担的职责和功能，它涉及的是政府应该做什么、不应该做什么的问题。从政府发挥职能的领域来看，政府职能可以分为政治职能、经济职能、社会职能。政府的经济职能总体而言就是政府对国民经济进行调节、管制、监督的职能。具体说来，在市场经济条件下，政府经济职能包括五个方面的内容：一是进行宏观经济决策，主要是决定宏观经济发展方向、方式、目标和方针政策，制定国家经济和社会发展战略，决定和制定经济体制的改革方案，批准国家中长期经济和社会发展计划。二是制定经济和社会发展宏观计划，主要是贯彻实施宏观决策的意图，落实为具体的方针政策。三是进行宏观调节。主要是调节各部门、各地区、各行业在贯彻执行国家经济和社会发展的宏观计划过程中发生的复杂的利益关系。四是实施宏观监管。包括运用法律、经济、行政、舆论等手段，维护经济和社会秩序，保证宏观计划的顺序实施和宏观调节工作的顺利进行。五是开展宏观服务。政府要采取各种具体措施来发展、完善市场，如为企业管理经营者和消费者提供良好的市场环境，为微观经济主体及时提供真实、全面的信息。
　　（二）政府经济职能的理论依据
　　马克思主义经济学认为，在市场经济中，由于价值规律和竞争规律的自发作用，一方面会促进生产资料和劳动力等生产资源在社会各部门之间合理流动与配置，促进商品生产者改进生产技术，改善经营管理，提高经济效率，从而推动社会生产力的发展，但是，另一方面，由于“价值规律不过作为内在规律，对单个当时人作为盲目的自然规律起作用并且是在生产的各种偶然变动中，维持着生产的社会平衡。在《国富论》中，斯密论证并揭示了在“看不见的手”原理下，市场经济体系的自然、有序特性。市场经济体系的自然、有序特性意味着在生产资料私有制条件下，个人的自利行为经市场机制的有效作用，能够转变为利他行为，增进个人福利和社会福利。然而，由于市场存在外部性和不完全性，“看不见的手”这一原理的实现终究被局限在了完美表述的诸多条件与假定之下，与现实经济出现了严重偏离，出现了市场失灵。
　　市场失灵下，“看不见的手”不能发挥其应有的调节经济活动的作用，市场的自然垄断、公共物品供给不足、国民经济失衡、经济周期性波动、收入分配不公、地区发展不均衡、环境污染等问题都将显现，并不同程度地影响经济的正常运行。从理论上看，市场失灵的每种形式都应该有相应的政府形式予以修正。所以，市场失灵下资源得不到正常或有效的配置，便为政府介入经济活动提供了理论支持与现实空间。
　　（三）政府经济职能演变的逻辑规定
　　市场失灵使得政府有了介入经济活动的空间，然而，市场失灵也仅仅是为政府介入经济提供了必要条件，而并非充要条件。政府存在内部性，导致了政府失灵的出现。市场失败要求政府直接参与经济或对经济进行干预，政府失败又要求减少政府对经济活动的真接参与和调节，削减政府规模。所以，政府职能在市场失败与政府朱败的耳动中，时而扩大，时而缩小。市场外在性下的市场失败和非市场内在性下的政府失败，构成政府职能不断演变的逻辑规定。在市场外在性和非市场内在性的交替作用下，经济已“不是纯粹在市场和政府间的选择，而经常是在这两者的不同组合间的选择，以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择”。市场与政府对经济活动的调节既相互替代又彼此促进。这一方面意味着市场与政府的结合存在着一个度的问题，这个度能够实现市场与政府共同协调地促进经济发展；另一方面，这种替代关系表明市场和政府均是不完全的，市场存在外在性，政府含有内在性，在倾向选择市场经济时应给政府保留一定的位置，让政府在改善市场功能方面能够有效作用，而在倾向选择计划经济时应给市场留有一定空间，让市场在完善政府功能方面能够有所表现。
　　总而言之，在促进社会经济发展的过程中，政府和市场都发挥着至关重要的作用。市场机制在优化资源配置方面占有优势，但本身存在缺陷，需要政府合理的干预和规范；政府调控可以弥补市场缺陷，保障社会经济的持续稳定发展，但不能替代市场作用。政府和市场相互促进，缺乏或排斥任何一方的作用都会导致经济波动，发展停滞。政府经济职能演变是一个与市场共同调节经济的互动态势，究竟选择政府多一些还是市场多一些还要根据社会的环境和需要而定。
二、我国政府经济职能转变的环境分析

　　行政生态学理论认为，“要了解一个社会的行政行为，必须跳出行政本身的范畴，而从其社会背景中去了解，亦即去了解公共行政与其环境之关系。我们要了解一个国家的公共行政，必须从塑造这个行政的生态背景去着手。”我们研究政府经济职能的转变，理应从现阶段我国政府职能转变所处的社会环境来分析。
　　概括起来说，影响政府经济职能转变的因素主要包括以下几个方面：
　　（一）市场发育程度
　　里格斯认为，生产力的发展水平和社会经济制度是影响行政最主要的生态因素，经济要素是行政生态的第一要素，而影响我国政府经济职能的转变的首要因素就是经济体制。我国政府经济职能的转变，从根本上说是要从传统计划体制中的政府直接控制转变为市场经济下的政府间接控制，建立一套有效的间接调控体系。间接的调控体系的建立并能有效的运转，关键取决于市场的发育水平，包括统一市场体系的形成、市场主体的确立、市场竞争秩序规则的完善以及市场结构的合理化。政府经济职能的转换，是在培育市场过程中逐步实现的，而不是“一夜之间”就可以完成的。
　　目前，我国社会主义市场经济目前还没有完全实现，还处在计划经济向市场经济过渡的时期，市场的基础性作用还得不到有效的发挥。统一的市场体系尚未形成，间接调控体系也不健全。这种条件决定了我国的经济职能转变必须马上进行，但是不能在短时间内完全放弃现行的直接调控体系，否则会会出现经济运行调控的“真空地带”，使经济活动和改革进程失去控制，导致严重的无政府状态。
　　（二）政府机构转变进程
　　政府经济职能是由各类、各级政府机构的活动具体体现的，转变政府经济职能必须先转变政府机构设置，包括精简、合并和增设一些新政府部门。我国目前现有的政府机构设置，主要是与传统的计划经济体制相适应的，虽有局部改革，但根本上并无改变。在长时期内，机构臃肿，层次重叠，许多单位人浮于事，效
　　率低下，从中央到地方普遍存在机构设置过多，管理层次重叠的问题。由于政府各部门职责交叉，经常会出现互相推委、互相扯皮、官僚主义、形式主义等现象，这既对宏观调控不利，又对微观搞活干预过多，即大的不一定管得住，而小的却会管死。各级政府间纵向职责权限也存在划分不清、条块分割、政令不畅、执行不力的问题。因此，这种情况决定了我国要进行政府经济职能的转变，必须下大决心改革政府机构，精兵简政。
　　（三）法制建设水平
　　市场经济是法制经济，市场主体的行为和市场运行秩序、规则需要法律来规定，政府的经济行为必须由法律来约束，政府的决策方式、干预方式，也应该用法律的形式加以规范。在传统的计划经济体制中，政府机构内的监督，主要是层层的直接行政监督。在市场经济条件下，必须加强法律监督，依法治理。政府经济职能转换与法制建设密切相关。法制不健全，政府经济职能难以真正转变。因此，必须运用法律保障和促进政府行为的合理化与规范化，把政府行为纳入法制化、制度化轨道，对各种贪污受贿、权钱交易等行为依法严厉惩罚，并在政府机构内部设立一套有效的激励约束机制，把政府官员的决策权力与对决策后果承担的经济责任联系起来，对政府部门的决策官员实行轮换制度等等。
　　（四）政治体制改革
　　社会主义市场经济中政府的经济职能与传统计划经济中的政府经济职能存在明显的区别。政府既是经济主体之一，又是上层建筑机构，政府经济职能的转变与政治体制改革紧密相关。转变政府经济职能，从根本上说就是要解决传统计划经济体制中形成的政企不分问题，适应市场经济发展的需要，逐步将政府作为国有资产所有者、社会管理者和经济的宏观调控者三种职能合理地加以分开。政府要有效地发挥所有者、管理者和调控者的作用，在很大程度上取决于政府决策的民主化、公开化，以及建立在这两化基础上的社会监督。目前，虽然我国也正在逐步推进政治体制改革，但是从整体上来看，我国的社会的法制化、民主化程度还不够高，尚不能为我国政府经济职能的转变提供保障。
三、我国政府经济职能转变的路径分析

　　转变政府经济职能是一个政府、企业、市场和社会互动的过程，而关键在于政府自身。既然中国政府经济职能转变的方向是有效地促进市场基础性作用充分、健康地发挥，那么，政府就要重新审视现行经济职能的范围和作用方式，并在具体的职能界定和行使上做到有进有退和有强有弱。具体来看，可以通过以下三条途径实现突破。
　　（一）提高思想认识，转变思想观念
　　首先，职能转变是对政府与社会群体之间以及政府各部有利益关系模式的一次冲击，它要撕破旧有的利益分配关系格局，组成新的利益分配关系体系。在这种利益关系的调整中，政府机关中一些部门和一部分人的利益可能会暂时受到损失，如工作岗位、工资待遇、管理权力等。担心自身权益受损而维护旧有利益关系者，是职能转变的深层障碍。这样就需要加强思想政治工作，提高政府机关及其工作人员的思想认识，使之能够正确对待利益和调整。每一个部门和工作人员都应从国家大局和人民利益出发，积极支持配合转变职能需要进行的各项工作，服从政府职能转变所引起的自身岗位和权利的变动。其次，政府职能转变也是对原来管理观念的一次冲击。长期以来，我们的政府部门和各级领导者在过去的管理实践中形成了一套管理计划产品经济的包揽一切的传统观念和习惯作法。这是与职能转变所要求的新观念、新方法相冲突的。新的经济职能要求政府部门的领导者和工作人员在社会经济大舞台中要以一个服务者的角色出现，学会运用新的思想、新的机制、新的方法管理经济。各级管理者一定要深刻认识转变经济职能的意义和要求，逐步培养和形成适应职能转变要求的新的管理观念和管理行为模式。
　　（二）要发挥市场对资源配置的基础性作用，弱化政府对微观经济的直接干预职能
　　在市场经济中，市场对资源配置起基础性的作用，这就意味着政府应该弱化对资源的直接控制职能，从根本上改变完全由政府统一计划、配置人财物等各种资源的模式，将这种职能部分地让位给市场。这当然不是说，在市场经济条件下，政府不能配置任何资源，而是要遵循这样的前提：凡是市场能够配置的就由市场配置，市场不能配置的再由政府配置，而且政府配置资源也要遵循市场化的原则。此外，政府要弱化对企业特别是国有企业的直接干预职能，使各类企业真正成为独立平等的市场主体，自主地依据市场信息进行自我调整。对于政府行使所有权的国有企业，应本着有进有退的方针，对绝大多数中小国有企业和一般竞争领域的国有企业，应通过产权制度改革使之退出国有序列，使政府从这些企业所有者的位置上彻底退出来。即使是国有资产控制的股份制企业，也应通过股权配置多样化和减持国有股份的办法，从所有权关系上规范政府与企业的关系，实现政公分开。对个体、私营等非公有制企业，则要着力克服其在产权保护、市场准入、融资渠道等方面面临的制度性障碍，为其创造一个公平竞争的发展环境。
　　（三）加强行政和经济法制建设
　　政府机构改革是保证政府职能转变的硬件和关键，但还必须建立保证政府职能转变的软件系统——法制保障系统。随着职能转变的进行，应该逐步完善法制建设。首先加强行政立法，通过立法的手段制定行政法规，健全政府行为的基本准则，明确政府行政的职权范围。其次要加强行政法制建设，提高行政过程中的民主性和透明度，提高效率，减少腐败。再次要加强行政执法，约束政府随意干预行为，严惩以权谋私、贪污受贿等行为。通过行政立法和经济立法，界定政府应有和不应有的权力。这样，通过法律规范政府行为，就能够保证政府依法行政，从而为政府经济职能的转变提供法律保障。
　　（四）要加快政府机构改革
　　行政组织是政府行政职能的载体，政府经济职能是通过行政管理系统的组织结构来体现和实现的。一定的职能要求一定的系统结构，只有相应的系统结构才能承担和发挥相应的管理职能。实际上，职能的转变和组织机构的调整是同一个过程。要实现政府经济职能的转变，必须相应改换管理职能的载体，同步进行行政管理体制改革和机构改革，建立一个适应管理市场经济要求的，体现新的政府职能体系的新的行政组织结构形态模式。总的来说，这种结构形态模式就是小机关、大服务，大幅度、少层次的扁型形态模式。这样就需要对现有行政组织进行改革，要调整结构，精简机构。具体来看，首先，要健全和完善市场经济需要的宏观管理部门，其中包括综合部门、规划部门、协调部门、监督部门。当然对原来的宏观管理部门内部结构要进行调整，精简原来内部设置的专业管理部门。其次，要撤并与原来计划经济、执行微观职能直接相联系的各类部门，即按生产系统或按产品设置的专业管理部门或其它一些部门。过去这类部门在政府机关中占有相当比例，这次自然成为精简撤并的重点单位。再次，要撤并、裁减过去存在的职能交叉重叠的机构和不必要的非常设机构。这类机构在政府机关中也为数不少，是政府机关庞大臃肿的重要方面，也是影响工作效率的重要因素。通过上述几个方面的机构改革、精简，就会形成一个精简、统一、高效的行政管理系统，保证经济职能的转变和实施。