政府诚信逮设:和谐社名诚信之基

 

   〔论文摘要」诚实守信是人们在生活和工作中应遵循最起码的道德准则?是实现其他遨德规则的墓抽。但是人们更多地关注个人、企业、共他组织的诚信问龙缺乏对政府诚信的重视。政府是国家行欢权力的行使者.是一个特殊的社会主体。因此?欢府更应严守诚信?而且政府诚信其有更特殊的意义。

    和谐社会应当是一个诚信社会，诚实信用是和谐社会的道德和制度基础。改革开放以来，我国经济长期稳定增长，人民生活水平不断提高;与此同时，政府社会管理与公共服务水平也大幅度提升。但是，在实际工作中，却存在着一些政府失信现象，地方政府正面临一场普遍的诚信危机，特别是由于个别政府官员的失信行为，导致政府对民众的示范作用日渐减弱，各种政令不稳、决策轻率、形式主义、暗箱操作、歪曲法律甚至以权谋私、权钱交易、贪污受贿、欺上压下的行为都是背弃了对人民的诚信.进而损坏了政府在人民心中的形象和信脊，致使民众摸视政府的各种行政行为，即便是上级或中央政府的政策精神也经常遭到冷遇，这是地方政府行政效能失灵前的一个最危险信号。

    政府诚信问题已经引起了我国政府和人民的高度关注。‘中共中央关于完普社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调:“增强全社会的倩用意识，政府、企事业单位和个人都要把诚实守信作为基本行为准则。”温家宝总理在今年的《政府工作报告》中提出，必须大力加强政府自身改革和建设，“建立健全行政问贵制，提高政府的执行力和公信力。”所以，政府诚信是一个具有重大理论和现实意义的间题。

     一、建立政府诚信的必要性

      随着我国政府职能转变步伐的加快，人们对地方政府的认识及要求发生了许多变化，历史和现实都必然要求传统的官本位政府逐渐被法治、责任、服务、诚信的新型政府所取代。和谐社会必然以诚信为本，政府诚信是其中重要一环，因为，“在一个法制并不十分完备的国度，如果一个政府具有信仰法治、专情于民的好品质，那么即使粗疏的法制也会因为政府由衷的实践而变得丰满健全，从而获得实质意义上的法治;相反，在一个即使形式上法制相当完备的国度，政府如果没有真诚执法的动机与信仰，所谓宪法和法律不仅会被束之高阁，而且极有可能遭到来自政府自身的破坏。}* y 1我国正是处于经济和法制改革的关健时期，如何尽快地适应社会转型的要求，重塑地方政府的新形象，建立政府诚信具有十分重要的意义。

      (一)政府诚信是杜会主义市场经济秋序的基孩

    市场经济是法治经济，也是信用经济。诚实信用着力维护最低限度的道德要求，而最低限度的交易道德又是市场经济能够顺利运行的前提。对我国经济社会发展而言，政府诚信即是资源，政府诚信即是环境。

      政府能否提供符合市场经济规律、值得信核的稳定性、透明化的规则，并且保证其调整功能的实现，是社会主义市场经济健康发展的必要前提。1仔39)要保障市场经济中公正原则和效率原则得到确立，保障市场竞争能够真正产生优胜劣汰的效果，就必须要有强有力的制度作保证。只有国家行政与地方各级政府制定的规则和政策具有前呛性、计划性、一贯性、连续性和严肃性，企业才能放心开展正常经济活动:才能合法寡取自身利益。同时，市场经济体制下，政府是游戏规则的供给者.同时也是游戏的监督者。因此，政府诚信与否就不是一个“运动员”的信用问题，而是一个“裁判员”的信用间题。“裁判员”的诚信关系到竞争的公平和公正，乃至市场的整体秩序。随着世界经济全球化，过去那种在计划经济体制下，由政府大包大揽来分配社会资源的方式，对投资者的吸引力已越来越小。政府的身份应逐步转变为市场经济的“服务员”、“监督员”，营造一个公平竞争、法制有序、健康活跃的市场秩序。

      (二)政府诚信是整个社会诚信体系的基石

      社会的诚信包含个人诚信、社会组织诚信和政府诚信，其中政府诚信是整个社会诚信核心和关键，它直接影响和决定着国家、社会乃至公民的信用程度。政府担当着社会公共管理的职能，一个政府要在全社会建立起良好的诚信氛围，首先必须是一个诚信的政府。

      政府是否诚信事关公众的福扯。“徒法不足以自行”，人民必须通过政府以国家的名义执行法律来为自己谋取福利。在这样的背景下，政府能否认真地遵守和执行法律，直接关系到公众福利的实现。政府自身对法律的遵守和执行悄况，完全反映了它对公众的诚信程度。

      政府诚信对社会诚信起着示范和促进作用。政府一言一行都是整个社会的先骆和表率，政府诚信能够增强人民群众的社会信任感和归属感;政府失信势必会招致企业、个人的竞相效仿，引发其他一切社会主体对诚信行为规范的怀疑甚至是否定，撼动社会诚信建设的心理基础，引起政府权力合法性的危机，从而动摇政府统治的基础，加大政府干预的失灵，正所谓“屋漏在下，止之在上;上漏不止.下不可居。”

 (三)政府诚信是维护相对方合法权益的保障

      政府行政权力作为一种社会资源，可能为幸握这种权力的人带来其他的利益，也就是说，权力本身就带有诚信缺失的倾向。川(P，)政府拥有很大的公共权力，它不仅管理着公共财产，而且可以凭借掌握的行政权力征用社会与私人资深，而民众相对于这种集权而育是弱势，权力便会在其势力的范围内形成社会制约的真空地带。加之中国历来是政府主导型社会，政府官员在执法中往住只注重自己的管理功能，而忽视自己的服务功能，只注重自己的权力行使，而忽视了职责的履行;官本位思想和政府权力有效监督的缺失，使得有些政府官员的腐败行为获得了思想意识上的纵容和很低的个人风险成本，这样更加滋长了执法者的行政特权意识，管理即处罚和漠视公民权利的做派已经习以为常，摧毁了人们对行政公平、公开的认同和信任感。而现代行政法的理论，认定行政机关与相对人之间是一种场民务一合作，关系，这种新型“服务一合作，关系意味着公共利益与个人利益的可平衡性，意味着政府与公众必须相互信任、支持。国家行为不得损害私人利益，即便是出于公共利益的需要使私人利益受损，政府也需要赔偿或补偿。

      (四)政府诚信是我国加入WTO的迫切贡要

      我国加人世贸组织后，WTO规则对政府诚信提出了更新更高的要求，从中央政府到地方政府的行为都要受世贸组织规则的约束。加人WTO后，很多外国政府和组织对我国遵守wll勺规则的可信度提出疑问，并表示担优。世贸组织总干事穆尔曾尖锐地指出，中国加人世贸组织后，从长远看，最缺乏的不是资金、技术和人才，而是信用以及建立和完善信用体系的机制。我国签署的人世协议书，只有2O多条与企业、市场有关，其余140多条全是与政府行为有关。如果政府不按世贸规则办事悄，不积极践诺，我们国家在国际上的形象就会受到影响，在整个国际贸易交往中就会失去信任，甚至还会面临被制裁的危险。政府的信誉已成为投资软环境的关键因素，如何提高政府的诚信服务水平、依法行政已成为我国政府面临的重大问题。

     二、政府诚信的要义

    诚信政府与法治政府、服务政府、贵任政府是其有内在联系的。政府诚信是实现法治、服务、责任政府的基础，一个政府只有在实现从“人治政府”到“法治政府“，“权力政府”到“贵任政府”，“管理政府”到“服务政府”的转变过程中，以负责的承诺和行为取信于民，才能实现整个社会的价值导向，改变诚信与失信的利益格局，使诚信者受益，失信者受损，从而顺利实现我国行政体制改革的目标。诚信作为实现法治、服务、贵任政府的手段，必然有其独特的内在性质。

      (一)诚信的基本洒义

      任何行为都是社会主体在一定主客观交互作用下的活动。这种交互作用既涉及到行为主体的内在方面，即动机、目的和认知能力等，也涉及到行为主体的外在方面，即举动、手段和效果等。

      诚信同样是内在和外在的有机统一。诚信之脚诚”指真诚，诚实之心，是一切美德的心理基础;诚信的外延即“信’.，是守信、践诺、无欺。“诚”与“信”二者密切相连，前者为里，后者为表;“诚”是“信”的根基，“信”是“诚”的外貌。诚实强调的是行为主体主观方面，要求的是真实，与谎言、欺诈等相对立，守信则要求行为人信守承诺和履行诺言，即育必信，行必果，与失信相对。

      (二)政府诚信的要义

      政府诚信指政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。与诚信的内涵相对应，政府诚信也存在内在和外在两个方面。

      从内在方面着，诚信意味着政府须对公众怀有善良之动机。政府行为的目的是确定的，但达到同样目的却可以有不同的乃至完全相反的动机。据此，政府在社会管理过程中，可能遵守法律、格尽职守，但是，这种行为可能出于道德上的赞许或受其约束，出于功利目的的考虑，出于社会舆论的压力，出于惧怕法的威慑力等等不同的动机，而这些动机都不能说是真诚善良的。政府的一切行为都是为公众服务。“为了诚信而诚信s以诚信为手段而实现政府之私利，都表明了政府与人民关系的不纯洁。在民主制度下，政府的权力来源于公众，对公众怀有善良之动机是一项基础性的道德推论。虽然世俗中的政府难免要有自利的动机，但政府的行为只要有一次自利的动机，就无异于是对其政治道德的自残，而一旦政府行为变得经常或主要地出于实现自利的动机.那么这个政府就往定趋于堕落变质而信用荡然了。" }}}‘ P7}因此，政府诚信必然意味着政府在从事社会公共事务管理过程中，对法律怀有真诚的信仰。对公众怀有善良的心理。

    从外在方面看，诚信意味着政府对公众有忠诚之行动。罗尔斯认为，“如果一个人在某些适当的环境中说出‘我允诺做某事’的话，那么他就一定要做此事，除非有免除这一允诺的条件形成。我们可以把这个规则看成是允诺的规则。”l.7(P 33，)这种“允诺规则”同样适用于政府与公众之间，实际表现为政府对公众的允诺。向公众作出允诺不是一件难事，难的是事后将其诉诸忠诚的行动。只有言行一致的政府，才是一个诚信的政府。具体包括:(l)基于保护人民正当权益的考虑，国家各级政府及官员做出的行政行为(包括抽象行政行为和具体行政行为)，未有法定事由和未经法定程序不得随意撤销、废止或改变。‘2)对行政相对人的授益行政行为作出后，事后即使发现有轻微违法或对政府不利，只要行为不是因相对人过错所造成，亦不得撤销、废止或改变。(3)行政行为作出后，如事后发现有较严重违法情形或可能给国家、社会公共利益造成重大损失，必须撤销或改变此种行为时，行政机关对撤销或改变此种行为给无过错的相对人造成的损失应给予补偿。

最后，政府对违背诚信的行为应当承担责任。弄清这个问题，就必须讨论诚信与政府贵任之间的关系。贵任是由于违反第一性义务而招致的第二性义务，义务强调的是应该性、教育性和前提性，而责任强调的则是必须性、强制性和后果性。政府一且违反它诚信的义务，必须承担由此而来的责任。历史和现实的经验都表明，一个只宣传道德义务却实际没有贵任或者很少承担责任的政府，对于公众也不会或者很难有所谓诚信可言。高额责任追究成本迫使相关贵任人在行政活动中“懊其言、笃其行”，达到以普效尤.增强责任意识的目的。

    三、建立诚位政府的路径选择

      公共行政学原理表明，政府行政行为的自由裁量权、公共政策的相对灵活性以及公共权力的特殊性，都会使政府的行政行为表现出一定的复杂性。囚(Pl沁)因此，政府“诚信行政”实践是一项复杂的社会系统工程，应从内在与外在两方面双管齐下。笔者认为，强调政府诚信，决不能仅仅停留在观念的树立和政策的引导上，也不能仅靠政府自身的自觉行为。实践证明，缺乏相应法律制度的保障，往往导致实用主义和形式主义盛行。所以，更重要的是用外在法律制度保证诚信的实现，防止和避免违反诚信原则的行为发生，追究失信者的法律责任。从我国政府所面临的新环境、新形势出发，政府诚信实践应遵循以下路径:

      (一)建立信息公开制度。政府诚信必须建立在信息充分基础之上，必须满足公众的知情权，民众知情的前提是事情的全部经过必须公开透明。政府向社会公众公布所有的政策规章，而且只有在公众知悉以后才能实施，任何企业、个人、团体都可以随时向政府部门咨询、了解有关政策，并可以提出质疑，政府部门必须给予答复;从政府制定政策措施的抽象行政行为到实施行政管理的具体行政行为，都要公开、公平、公正，深人调查研究、广泛听取意见、进行充分论证，让公众参与政府政第的制定和实施;凡是政府在决定重大事项特别是关系群众切身利益间题，涉及杜会敏感问题时，建立公示制度、听证制度、专家咨询制度、预告制和通报制。

      (二)建立政府承诺制度。一个社会如果守信行为得不到奖励和承认，失信行为得不到惩罚，那就会误导人们的行为。要逐级建立政府信用考评机制，对于明礼守信、公众满意的部门和公务人员给予表彰奖励，同时记录在案;对于敷衍塞责、表里不一甚至借用政府之名进行各种寻祖活动的政府部门和公务人员，在严惩的同时也应记录在案。考评结果作为其参评先进的依据，个人考评结果则作为本人晋升、晋级的依据，以保待政府信用廉洁的形象。“只有当一个政府‘公开承诺，有诺必践’时。我们才能期待更多的市场主体把诚信当成自己参与社会的应有之义。

      (三)健全政府诚信的监督和制约机制。在我国，行政主管部门和政府专门监督机构的监督属于内部监督，人大机关、司法、政协、各民主党派、群众、舆论对政府机关及其官员的问贵属于外部监督。而现在普遗的情况是，除了行政主管部打上级对下级的监督较为有力外，其他一切部门的监督都十分薄弱。强化对政府及官员的监督，特别是权力机关的作用，无疑是建设法治国家，建设责任政府的有效突破口。要实践和落实宪法和法律赋予各级人大及其常委会的多项刚性监督手段，如建立政府机关和公务员信用档案信息库，特定问题调查、质询、罢免、投不信任票等。与此同时，拓宽民众了解、参与各项重大决策的渠道，发挥媒体的重要作用，探索审计监督机构独立于政府系统之外，只对权力机关负责的体系，等等。实践证明，只有这四种力童都发动起来了，政府官员才会时时处处如履薄冰，才会谨慎用权，促使各级政府和国家公务员真正实现“诚信行政”。

      (四)建立政府失信问责制。政府诚信建设还取决于政府是否有健全的责任制度。如果政府“有权力而无贵任”，没有形成包括自律和他律有机结合的行政执法监督机制，无论立法多么完善，必将会使政府行为的预期目的落空。公共官员问责制是现代法治国家用以监督政府的一项重要制度，要求政府官员的权力与其贵任相称。在出现重大公共行政过失和事故时，一旦证实负有领导贵任，负责官员就必须辞职，严重者还要追究法律责任。完善责任追究机制，避免由于政府失信的贵任主体缺位，以政府集体名义做出的行政行为成为政府官员相互推楼责任的借口。

      (五)完善行政赔偿救济制度。“有权必有贵、用权受监督、授权要赔偿。”有损害必有救济是现代法治的一般法理。当公民信赖政府行政行为，并且这种信赖值得保护时，为保护行政相对人的信赖利益，该行政行为受到存续保护而不得任意撤废，如出于公共利益的紧急需要必须撇废该行政行为时，也应给予相对人相应的补偿。具体保护方式上，一是财产补偿，二是确认存续。财产补偿，是在相对人无过错且有信赖利益损失前提下的·财产方式的救济;确认存续，是确认原具体行政行为产.生的法律状态，通过对违法或不适当的行政行为的撤消、变更，保护相对方的信赖利益。

      诚实信用，是各级政府的为政之道，执政之基。从传统非理性政府向现代理性政府转换过程中，认真审视和检讨政府诚信的缺失，化解公众信任危机，提高政府公信力，重塑现代政府诚信的新形象，让政府成为社会诚信的示范者，是政府加强自身建设，取信于民的理性选择。