一、二元结构的养老安排
    现在阶段中国农民的养老仍然是以传统家庭子女养老为主要方式。近20多年来，随着农村乡镇企业兴起农民土地的征用、农村劳动力向城市转移和乡镇城市化等经济变革带来的农村传统经济模式的变化，刚性计划生育政策的实施，导致农村家庭规模呈倒三角下降结构，农村老年人口占农村人口比例上升，独居老人增多，子女对老年父母的赡养能力大大降低，传统的以共同居住为主要形式的农村家庭保障基本功能被削弱，使农民传统的家庭子女养老的主体模式受到挑战。中国政府对新形势下的农民养老高度重视。1991年民政部推出了《农村社会养老保险》计划并在一些地区试行。该计划提出了农村养老保险“个人缴费集体扶持国家政策支持”的三原则。该计划截至200年末全国参加农村养老保险的人数为5 378万人，全年共有205万农民领取了养老金。年末农村养老保险基金累计结存285亿元。但是受地方经济环境的限制，计划仅在少数省份的经济发达地方自成系统，大部分地区农民的社会养老保险制度没有建立起来或不具可持续性，农民社会养老保险整体保障水平仍然很低。
    在城镇职工的基本养老保险制度实施以后，关心农民的各界人士对农民的养老保险制度建设提出了大量的意见和建议。面对现在农村农民的养老压力，有这么一种观点，认为不把农民纳入类城镇职工的社会统筹型养老保险就是对农民不公平没有给农民以公民待遇，甚至提到人权和生存权的高度及对政策质疑。作为长远的目标，以上看法不无道理，实现全民社会养老保险待遇，是民主政府的基本责任。但是，全民统筹养老问题最大的制约因素是经济承受能力，中国农村整体经济水平低，农民个人缴费困难，集体扶持有限，国家财政无力承受农民的社会养老负担。
    综观国外农民社会养老的情况，包括发达国家养老保险计划都说明不同经济实力和不同文化的背景国家对农民实施的社会养老保险政策不同。即使少数富裕国家覆盖包括农民在内的全民社会养老保险制度的实现也是经历了几十年努力，比如德国直到1957年才建立了面向农民的社会养老保险制度，其间历经了近70年的时间，美国经历了55年。而日本将农场主(自雇农民)纳人统一的社会养老保险范筹时人均GDP高达2 519美元，经历了整整30年时间。发展中国家因其经济力量有限，大多结合自己国家的国情和传统文化、民俗，采取了比较灵活的、多层次的、渐进式的农民社会养老保险制度。
    外国的农民社会养老保险发展实践说明，对农民的养老安排要从国家的经济实际出发，要承认工业与农业的二元经济结构及特点，国家给了农民一定数额的土地，农民有基本的生产资料和生活保障。政府现在对城镇职工实施的具有社会统筹功能的基本社会养老保险待遇，实质上是职工自己创造的价值，从社会养老保险资金筹集和给付过程可以清楚看到其取之于之和用之于之的过程。在探讨农民养老制度安排时，必须正视和承认城镇职工与农民的这一重要差别。当然，这一差别不能否定农民对国家发展所作的贡献，更不能免去或推卸政府在促进社会进步和经济发展的同时，努力推动农民养老社会化进程的责任。在国家经济能力有限、农业生产、生活及发展水平较低的情况下，不能实施超越社会和个人经济承受能力的养老保险政策。
    二、农村农民的养老安排
    “立足当前，着眼长远，因地制宜，分类指导，积极稳妥地推进农村养老保险工作”应该是研究农民养老安排的指导原则，对广大农民的养老安排不可一刀切，而应该从实际出发，随着农村经济发展和农业人口迁移等原因，“农民”是一个已经泛化的概念，除了以土地为依托的全职农民外，还有不少农民工人(农民工)、兼职农民(如半商半农或半工半农)或待业农民(失地农民)等等。这样农民的生产、生活和经济状态有很大的差异。在考虑农民养老安排时，宜将非全职农民从农民圈分离出来，且可比照城镇职工社会养老保险的办法或类似办法，强制要求并支持、鼓励非全职农民参保。
    对于那些真正依托土地、靠庄稼变现的广大自耕农民，则仍宜以在法律的刚性约束下，重点支持、鼓励和实施传统的家庭养老。传统家庭养老除了有土地作为基石外，还有着浓厚的血统渊源和孝道文化背景。中国多数农民一生致力养育子女和家庭建设，到年老时将整个家庭财富和自己的养老责任交由成年子女，子女在继承家产的同时理所当然地要担当起赡养老人的责任。在这一点上，中国与西方国家有着完全不同的经济传承和文化理念。随着我国社会发展，农村的家庭结构以及价值观取向虽然有所变化，但是五千年的历史证明了中国人十分认同这种“养儿防老”、血脉相承的家庭赡养方式。在农村很多的家庭是年轻人下田或外出务工，年老的父母在家里尽力照料第三代和操持家务。

    对有固定货币收人的乡镇企业职工和小城镇农转非人员、农民工和获得土地补偿金的失地农民等，可比照“灵活就业者”和“个体工商户”的参保办法闭，用其工资提留或部分土地补偿金或其它货币收人缴纳养老保险费，将来与城镇企业职工享受相同的养老待遇。失地农民获得的土地补偿金与城市一些改制企业工龄补偿金十分类似。有工资收人的农民工与自谋其生的下岗职工没有本质差别。即使是现在中央政府实施的国有股转持、税收和利息税转移支付等对社保基金的大笔补充拨款，也是偿还计划经济年代欠下的职工养老债而已，并非对城镇职工和农民有厚此薄彼的政策，更谈不上有违人权之嫌的大问题。  对从事农业生产有一定规模和经济条件的农民(新型农业主)，可强制或鼓励其自愿参保，缴纳和给付标准可比照企业职工或个体工商户的标准。政策上可以鼓励和支持农村的能人归并使用土地、扩大生产规模提高农业生产效率。外国的经验是，集约化农业生产及农业产业结构改革，其生产效率大大高于分散的小农经济，只要政策得当，随着农业生产规模的扩大，农业生产逐步工业化对提高农业生产整体水平改变农民生态环境大有裨益。政府在防止掠夺性兼并土地行为发生的同时，对遵纪守法农业雇主在政治待遇上要予肯定，经济政策上给予贷款、税收等方面的支持，以惠及一方农民。
    政府在对农产品的定价上除了要考虑给予合理的农业劳动力成本价格外，要加人农民的家庭养老成本元素，随着经济发展调整农产品价格或政府给予农产品适当价格补贴，提高农民的收人。政府要用立法手段遏制对农民工和农民土地的廉价占用，要把对农民工和失地农民的养老保障列为劳动力雇用和土地征用估价的重要元素，尽快出台新的用工和用地价格标准。甚至对以前过度廉价使用农民工的企业主和利用关系、权力廉价征用了农民土地的各类业主进行清理和再估价，对农民工和失地农民的养老保障缺口作出经济补偿。对农村的孤寡老人则要进一步完善“五保”政策，可将其拥有的土地移交集体，由集体(村或乡)负责其养老。
      因人制宜，分类指导是一条能够使各个层次经济水平的农业生产者得到社会和家庭温暖的养老保险可行之路。现阶段，整个社会还没有能力承接农民人围社会养老保险的条件时，家庭养老模式在农村应该得到强化，而不应该弱化。政府应该重点支持和鼓励农村的家庭养老，大力提倡和弘扬中国传统孝道文化，融合代际关系，宣传和表彰善待老人的家庭养老模范，营造家庭养老氛围。这样精神鼓励、物资帮助、再加上法律托底，三管齐下，农村的家庭养老安排是可行，并可持续的。
    三、政策支持是农民养老的可靠保障
    国家政策支持是农民养老的可靠保障。农民实现社会养老最重要的条件是农村经济发展。农村经济发展与国家的相关政策设计紧密相连。其中，政府政策与财政倾斜、土地制度改革和农村金融服务创新等协调配套支持是中国农民养老的可靠保障和加快社会养老保险进程的基础条件。
    政府在政策设计上要向农村倾斜，要体恤和惠顾广大农民。在财力允许的条件下，在农村教育、卫生条件、灾害救济和反贫困等方面的支持力度要加大。国家在减负的同时，成立专门班子，研究对农民加大政策建设和法律支持力度，建立农村社会救助计划，政府的政策支持对改善农民养老条件具有的重要意义。
    土地仍是我国和一些低收入国家农村农民重要的养老保障基石。转型国家土地制度的改革，对农村养老保障产生了不同程度的影响，如东南亚国家土地部分私有化、越南把集体土地的50%一80%分给农村的老龄人，不但有效保护了农民土地保障权利，而且将养老制度安排与土地制度改革统筹考虑，值得我国转型期土地制度改革的借鉴。
    在我国目前经济发展态势良好的情况下，制定富有激励再生机制的农民“个人发展账户”政策，并以税收优惠、利率优惠和实现规定发展目标(如发展农业生产)时，给予一定资金匹配资助，鼓励农民把储蓄积累与发展生产及养老保险进行统筹规划、追求个人资产建设和自我发展目标。在农村养老保险制度建设中引入“资产建设”理念，推动和支持创建“个人发展账户”，突破传统养老金账户给付模式局限，将储蓄一养老保险一贷款一农业生产投资置于良性循环机制，这是引导和帮助农民逐步积累资产、提高发展生产内力的制度化措施，体现了以资产建设为核心的可持续科学发展观。
    中国政府已经启动了对农民的宽柔滋养政策，在取消农业税的同时，实施了按农田的农业补贴政策和对西部地区的学生实施真正的免费义务教育等等，这些向农民倾斜的重要经济政策，客观上为农村农民的家庭养老保险提供了物资的帮助。因地制宜，分类指导是一条能够使各个层次经济水平的农业生产者得到社会和家庭温暖的养老保险可持续发展之路。
    四、结束语
    笔者从中国农民社会养老保险的实际出发，针对中国农民的社会养老保险实际，提出了中国农民社会养老保险应对策略和政策建议。政策支持是中国农民加快社会养老保险进程的基础条件。农民养老安排策略和政策建议是基于我国是农业大国、农业经济欠发达、农民基数大、农民经济状况多元和广大农民自我发展内力缺乏的现状和对中国社会发展远景的期待而提出的既照顾现实又着眼未来的可持续发展的我国农村养老制度安排。