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【摘要】中国共产党在领导中国革命和建设的不同时期制定了不同的土地政策和制度,积累了成功的经验,也经历过失败的教训。梳理建党以来农村土地制度的演变进程,不难发现,农村土地制度关乎根本,影响全局;只有符合农民愿望的土地制度才是好制度。这一结论已经被中国革命和建设的历史经验教训所证明。
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建党以来中国农村土地制度的演变及启示
2014-03-24 15:52:25 来源:2000论文网 作者:张旭东 【 】 浏览:3次 评论:0

建党以来中国农村土地制度的演变及启示

 

张旭东

 

(中共连云港市委党校,江苏连云港222001)

 

【摘要】中国共产党在领导中国革命和建设的不同时期制定了不同的土地政策和制度,积累了成功的经验,也经历过失败的教训。梳理建党以来农村土地制度的演变进程,不难发现,农村土地制度关乎根本,影响全局;只有符合农民愿望的土地制度才是好制度。这一结论已经被中国革命和建设的历史经验教训所证明。

 

【关键词】农村土地制度;演变;启示

 

土地问题是中国革命和建设的首要问题。毛泽东曾精辟地指出,农民问题的实质是贫农问题,贫农问题的

 

实质是土地问题。这一科学论断仍然符合当代中国国情,中国的问题是农民问题,农民问题的核心是土地问题。

 

历史审视我国的土地制度演变过程,探讨其中蕴含的规律,对于建立符合社会主义市场经济体制的农村土地管理制度,仍然具有重要启示意义。

 

一、建党以来农村土地制度的历史演变

 

农地产权循着否定之否定规律发生着变化。从最初的否定封建地主土地所有制、实现农民土地所有权,到

 

后来的农村土地集体所有权否定农民的土地所有权;从集体所有、统一经营到集体所有、分散经营。农村建设用地则经历了从无偿使用到有偿使用,从取消有偿使用到禁止“入市”的变化。

 

(一)否定封建地主土地所有制,实现农民土地所有权(1925—1955)

 

中国共产党成立(1921 年)后不久,领导发动了土地革命。1925 年10 月,中共中央在北京召开第四届中央执行委员会第二次扩大会议,会议认为“耕地农有”是解除农民贫困的根本办法;如果农民得不到他们最主要的要求———耕地,他们便不能成为革命的拥护者。会议发出《告农民书》,第一次提出了“没收地主的土地,实现耕地农有”的主张。江西革命根据地1931 年通过的《土地问题提纲》,按照土地归农民私有的逻辑,作出了土地可以自由租借、买卖,租额由出租和承租者双方自由议定,土地遗产由所有者生前自由处理,政府不加干涉等规定。《土地问题提纲》还规定,土地分配之后“生的不补、死的不退”。1931 年6 月1 日,苏区临时中央政府土地人民委员会颁发《关于实行土地登记》的布告,提出“……要实行土地登记,苏维埃政府发给土地证予农民,用这个证去确定农民的土地所有权,他人不得侵犯,政府不得无故没收”。

 

中国共产党夺取全国政权(1949 年)后,1949 年《中国人民政治协商会议共同纲领》规定了农村耕地的基本制度,即“有步骤地将封建半封建土地所有制改变为农民土地所有制”、“凡实行土地改革的地区,必须保护农民已得土地所有权”。1950 年6 月28 日颁布的《土地改革法》规定:“土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”1954 年《宪法》进一步明确规定:国家依照法律保护农民的土地所有权,保护公民的私有财产的继承权。在这个阶段,法律规定农民宅基地、房屋等均属于农民私有财产,农民拥有居住、买卖、赠与继承等完全自由处置权,任何人不得侵占、限制、剥夺农民的这些权利。为保护农民土地私有财产权利,当时的县人民政府普遍给农民颁发了《土地房产所有证》,全国统一法律规定:农民土地房产“为本户(本人)私有产业,耕种、居住、典当、转让、赠与、出租等完全自由,任何人不得侵犯。”

 

(二)否定农民的土地所有权,实现农村土地集体所有权(1955—)

 

这期间,经历了互助合作运动、人民公社运动等,农村土地制度发生了重大变化。互助合作运动大致上经历了两个阶段。一是从全国解放到1955 年夏的互助组和初级社阶段;二是自1955 年夏至1957 年的高级社阶段。初级农业生产合作社农民仍然拥有土地的所有权,但必须交给初级社统一使用,允许社员保留小块自留土地,年终的分配时,农民土地股份参加分红,因此,初级社有时也称土地合作社。高级社是在初级社基础上建立起来的社区集体经济组织,它实行土地、耕畜和大型农具作价(股份)入社,集体所有,统一经营,但仍允许农业合作社留下总耕地的5%由农户分散经营,自由种植蔬菜或其他园艺作物。自留地归集体所有,不征公粮,不交集体提留,经营者不得私自出卖、出租和非法转让。综上可以看到农户私人所有的土地被改造为社区(高级社)集体公有土地的过程和路径。初级社时期并没有改变农民的耕地所有权,农民除劳动所得外还依法获得耕地等生产资料分红报酬,到了高级社时期,农民的耕地所有权无形中转变为集体所有权。

 

(三)否定农民的土地所有权、经营权,实行集体所有、统一经营(1958—80 年代中期之前)

 

人民公社体制下的集体所有、统一经营的制度。1958 年10 月底,全国公社化完成,原有的74 万多个农业社改组成2.6 万多个人民公社。全国平均28 个合作社合并成一个公社,平均三个多乡为一个公社,有的是一个县为一个公社。参加公社的农户有1.2 亿多户,占总农户的99%以上。[1]公社体制下实行农村土地三级所有。其做法是:原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地,连同耕畜、农具等生产资料以及一切公共财产都无偿收归人民公社三级所有。公社对土地进行统一规划、统一生产、统一管理,实行平均主义的“按劳分配”。《农村人民公社工作条例修正草案》(即人民公社60 条)(1962 年9 月),标志着农村人民公社所有制关系,先后经历了人民公社所有、人民公社三级所有以生产大队所有为基础、人民公社三级所有以生产队所有为基础等三个阶段。《农村人民公社工作条例修正草案》规定“土地归生产队所有”。“宅基地归生产队所有,一律不准出租和买卖”。宅基地禁止流转,但同时规定,房屋归农民私有,可自由买卖和出租。1963 年中共中央《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定:社员房屋归社员所有,社员宅基地归集体所有,一律不准出卖和出租,社员只有长期使用权。这项安排在1982 年写进宪法,正式形成了“一宅两制”的产权制度,即宅基地和房屋分别属于集体和农民所有。

 

从1962 年起,农村建设用地,无论是此前的存量私人建设用地,还是此后的新增建设用地,其所有权均转变为集体所有。但集体建设用地实行免费使用,即使用者既不向集体(土地所有者)支付土地使用费,也不向集体支付土地补偿费和劳力安置费。这一点不同于国有建设用地的无偿行政划拨。在国有建设用地无偿行政划拨制度下,国有建设用地单位虽然无需向政府支付土地使用费(地租),但需要向原土地所有权单位(集体),支付土地补偿费和劳力安置费。

 

(四)维持集体所有,赋予农民家庭土地承包经营权(80 年代中期以后—)

 

到80 年代中期,“集体土地、家庭承包经营”,这一制度已经在全国范围推广普及。1987 年,全国有1.8 亿农户实行了这种制度,占全国农户总数的98%。针对农民建房、社队企业和事业单位建设用地问题,国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》(1982 年)要求各地做好村镇建设用地规划,严格遵循用地审批程序,控制用地面积。在中央政府强化集体建设用地管理的同时,一些地方借鉴国有建设用地单位向集体支付补偿的办法,试行集体用地单位或农民个人使用集体建设用地,必须给予集体补偿费用。自1987 年起,原《村镇建房用地管理条例》和原《国家建设征用土地条例》,被《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)(1987 年1 月1 日施行)取代。《土地管理法》规定了使用集体建设用地支付补偿的两种情形:一是乡镇办企业建设使用村农民集体土地,应当给村集体以适当补偿,并妥善安置农民的生产和生活。二是城镇非农业户口居民建住宅使用集体土地,需要参照国家建设征收土地的标准,支付补偿费和安置补助费。至于村办企业、乡村公益事业建设和集体组织内部农民建房使用集体土地,是否需要支付相应补偿,《土地管理法》未置可否。到1993 年,国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定:农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农村集体土地建宅。同年,农村宅基地有偿使用费和农村宅基地超占费,这两项费用被中央作为农民负担叫停,这意味着农村宅基地有偿使用制度的昙花一现和消亡。1998 年修订的《土地管理法》规定:宅基地是农村建设用地,每个农户在其社区只能拥有一块面积有限额的宅基地,占用耕地要报县政府批准;宅基地具有不设限的长期使用权,农民宅基地的使用权可以随房屋买卖而转移,即“地随房走”,但当交易完成后,该农户不能再分配另外一块宅基地,即“一户一宅”。《土地管理法》还规定,除兴办乡镇企业、农民建房和乡村公共公益事业用地外,其他任何单位和个人,必须使用国有建设用地,农民集体所有的土地使用权,不得出让、转让或出租用于非农业建设。这一规定,确立了国家对建设用地市场的垄断地位,农村集体土地不能进入城镇建设用地一级市场,农民无法分享城镇化带来的土地增值收益。从市场

 

价值取向看,这项规定实质是一种倒退。2004 年10 月,国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》再次规定:“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”

 

二、农村土地制度演变的启示

 

(一)农村土地制度关乎根本,影响全局

 

党在革命时期的土地政策,由于符合农民利益,所以赢得农民支持,取得了革命成功;党在夺取全国政权后,建国初期,继续维持既定的土地制度不变,稳定了政权,焕发了广大群众建设新中国的热情;但到50 年代中期以后,领导头脑发热,犯了急躁冒进病,否定农民的土地所有权、经营权,实行集体所有、统一经营,由于抑制了农民生产积极性,所以产生了极其严重的后果,解放30 多年,仍有一亿多人的温饱问题没有解决;改革开放以后,实行家庭承包制,赋予农民土地使用权、经营权,由于符合农民发家致富的愿望,解放了农村生产力,取得了巨大成功。

 

(二)检验农村土地制度好坏的唯一标准———是否符合农民的愿望和要求

 

中国革命和建设的历史经验反复证明,只有符合农民愿望的土地制度才是好制度。中国现行集体所有、家庭经营的农村土地制度符合农民愿望,需要长期坚持并完善。但征地制度、限制农村建设用地入市制度则损害了农民利益,不符合农民愿望,必须尽快改革。

 

(三)土地占有王权化的思想根深蒂固

 

“普天之下,莫非王土”。中国自秦汉以来实行地主土地私有制,但在至高无上的皇权统治下,地主土地所有制、自耕农小土地所有制等私有土地权利并不稳定,田产可以随时易主,农民的私有土地产权没有保障。中国历史上,反复演绎着土地“强制兼并”和“抑制兼并”的故事,与此相对应的是朝代更迭的周而复始。传统土地文化的王权化的“劣根性”挥之不去,演化为今日之“公权”对农民土地权益的侵害。

 

【参考文献】

 

[1] 人民日报,1958-12-31.

 

 

 

Tags:农村土地制度;演变;启示 责任编辑:admin
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