论文关键词:城市社区体制　居民委员会　法律修订

　　内容提要:《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(以下简称居委会组织法)的修改引起了全社会的广泛关注。本文从城市牡区体制变革的角度，考察了居委会在名称、规模、职能与性质、人员组成及产生办法等方面发生的实际变化，论证了《居委会组织法》应当修改的内容及注意的问题。

　　1989年12月26日全国人大常委会第十一次会议通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(以下简称居委会组织法)的修订工作引起了社会的广泛关注，作为规范我国城市基层自治组织的一部权威性法律，虽然从诞生时起就一直在城市管理中发挥着重要作用，但不可否认的是，随着我国政治经济文化等社会环境的重大变化，尤其是10年来城市社区建设突飞猛进，该法的许多规定已经落后于时代要求，有必要进行修改。本文拟从社区体制的角度去讨论该法为什么要修改，修改哪些内容，应当注意什么问题。

    一、城市社区体制改革与居委会的变化

    社区体制就是指社区内各组织的设立、权力划分及具体的运行程序、制度。不同的国家由于国情的差异，社区的体制特点会有较大差别，同一个国家的不同历史时期，社区体制也会有变化。回顾我国社区建设的历史，我们可以发现社区体制的形成是一个渐进的过程。从80年代初上海首倡社区建设到沈阳模式的形成，这是社区体制的形成阶段，从沈阳模式的形成至今是社区体制进一步完善阶段。在第一个阶段，社区体制经历了与传统行政体制合二为一到初步议行分离这样一个过程。在社区建设刚刚起步时期，由于采取了社区与行政区划重叠的模式，使社区在组织机构设置上基本延续了街道加居委会的模式，街道是中观社区，居委会是微观社区，运行程序与以前相比无太多的变化。后来，随着城市社区建设的需要，街道逐步下放权力，微观社区内部组织开始发展，早期单调的充满行政色彩的社区组织向多元化方向发展。到90年代末，沈阳市大胆创新，对居委会的功能重新定位，将其确定为执行机构，标志着新的社区体制初步形成。自此以后，许多城市加大了改革的力度，在沈阳模式基础上进一步发展，如上海将现代企业制度的一些观念引入社区体制建设中，像社区居委会招聘职业社会工作者，设立社区总干事、干事等岗位，使社区体制在更深层次上有了进一步发展。从社区体制在两个阶段发展演变的简要介绍中，可以看到居委会在社区体制中的角色、功能是在不断变化的，初期，受传统体制的制约，居委会在运行上重错位，无法实现法律规定的职能和作用。在第二阶段，居委会自身职能得到强化，整个体制内部框架逐步趋向合理，但离自治要求还有一定距离。在社区体制的形成和发展过程中，居委会的变化可以用两句话来概括:或者与现行法律产生冲突，或者缺乏现实法律依据。具体表现在以下几个方面:

    1、居委会的名称。《居委会组织法》明确规定城市居民自治组织的正式名称为居民委员会，但随着社区的回归与发展，居委会的名称已经有了很大的变化，有的地方把合并改制后的居委会叫做社区居委会，有的地方称之为社区委员会。应当引起我们注意的这不仅仅是一个名称的改变，而是一系列变化的开端和体现。关于这一点，理论界已经展开了广泛讨论。比较有代表性的观点是吴刚在《国家行政学院学报》2001年第3期上发表的一篇文章“社区自治体制创新的理论思考”，详细分析了社区委员会与传统街道办事处管辖下的居委会应当存在的五个差别。

    2、居委会的规模。《居委会组织法》规定，“居委会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立”。实际情况是，目前的社区居委会管辖范围已经大大扩展了，多数定位在1000-2000户，有些特大城市甚至出现了3000户为一个社区居委会。规模的扩大，寓意着内在职能的扩张及社区组织机构的重大变革。

    3、居委会的职能和性质。按照《居委会组织法》的规定，居委会是基层群众的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治组织，基本任务有6项;宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动;办理本居住地区居民的公共事务和公益事业，等等。从实际情况看，由于受计划经济体制的影响，居委会的功能和性质并没有达到法律规定的要求，他们行政事务多于服务，③或成为街道办事处的“腿”，或成为政府机构的“神经末梢”，错位较为严重，引起了居民的强烈不满④。为改变这种情况，各地在社区建设中有意识地调整了居委会的职能，以著名的“沈阳模式”为例，它按照议行分离的原则重新设置社区组织并确立其功能:社区居民代表大会是权力机关，负责社区事务的决策权;社区委员会是执行机关，执行社区居民代表大会的各项决议;此外成立社区议事会，负责监督。这种新型组织及其职能定位在《居委会组织法》中是见不到的，是一个重要的创新。北京青年报曾对此做了长篇报道，题目为“从凤阳到沈阳”，将沈阳模式与安徽凤阳第一个推行联产承包责任制这一中国农村历史性变革相提并论，评价极高。

    4、关于居委会的人员组成及产生办法。“居委会由主任、副主任和委员共5-?人组成二由本居住区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生;根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。”《居委会组织法》从居民自治的原则出发制定了此项规定，要害有两条，一是本区符合条件的居民，二是经过本区居民的民主选举。这两条在事实上已经被突破，如许多地方为强化社区居委会建设力度，搞了“街聘民选”，将居委会的干部先由街道办事处先定下来，再交由居民去选，尽管这样做有利于扩大选人用人的视野，不仅本居住区的居民，而且本居住区的居民也可被街道聘用，这种做法有利于社区居委会成员的职业化、专业化，但由此带来的问题是，其行为合不合法?

    二、居委会的变化对《居委会组织法》修订的要求

    上述变化的直接后果是《居委会组织法》必须修订。很明显，法律已经成为城市社区发展的“瓶颈”，只有从法律这个层面上对居委会的一些问题作出规定，才能有利于充分发挥居委会的重要作用并促进新型体制的健康成长。
1、统一社区居委会名称。如前所述，目前居委会的名称还较为混乱，有多种称谓，为严肃起见，应当尽快统一称呼。笔者认为还是用社区居委会的名称为好，一方面与旧有的称呼相衔接，另一方面又体现社区特点，做到二者兼顾。

    2、合理界定社区居委会的规模。由于各城市的规模不同，所以社区居委会的规模界定也不能完全一致，应该有一个度，考虑到我国有众多的中小城市，因此在制定标准时决不能与大城市标准相雷同，应当具有一定的灵活性。

    3、对社区居委会组成人员及其产生办法做重大修改，以适应目前形势发展的需要。传统居委会干部的特点一是老龄化、二是非专业化，三是知识层次低，这些已经远远不适应社区发展的要求了，专业化、年轻化、知识化成为必然的选择，对此，必须按照新“三化”的要求，对社区居委会的人选条件、遴选办法作出详细规定，使各地的探索有法可依。

　　4、对社区居委会与街道办之间的关系应进一步明确。目前.，社区居委会与区级政府之间的关系已经基本明确了，但社区居委会与街道之间如何科学定位还是一个难点。尽管在法律上可以将二者定位在指导与被指导的关系，但在现实的权力结构中，如何避免街道办事处功能错位却是一个棘手的问题。一方面，社区建设离不开街道办的指导和帮助，另一方面，社区组织又决不能成为街道的附属物。为此，应当对街道办与社区居委会之间的事项作出比较详尽的列举式的划分，避免模糊不清。

    5、明确社区体制内各组织之间的权利与义务。社区体制内组织主要涉及到四个部分:社区管委会、社区居民代表大会、社区居委会、社区议事会。社区管委会作为中观层次上的社区组织，通常被设计成决策层，它除了负责本辖区范围内社区的宏观规划、指导外，还具体负责社区居民代表大会的筹集与召开。社区居民代表大会是权力机构，由社区居民代表组成，有权对本社区内的重大事项作出决定。社区居委会是执行机构，负责社区内具体的日常事务的管理，社区议事会是监督机构。目前城市社区组织的设计基本上是按照这个模式来运作的。笔者以为，在法律修订中，一方面要把四级组织基本框架肯定下来，另一方面要对各组织的权利与义务作出具体规定，除了实体方面的，还应特别重视程序规定。

    此外，社区居委会与业主委员会之间的关系在新法当中也应当予以考虑。

    三、修订《居委会组织法》应注意的几个问题

    《居委会组织法》的修改事关重大，作为指导未来社区居委会建设的一项基本法律，在修改过程中必须注意以下几个问题

    首先，正确处理社区自治与行政强制的关系。社区自治是我国社区发展的根本方向，社区体制的变革应该符合这一发展要求，《居委会组织法》将居委会定性为基层群众自治组织是正确的，尽管居委会的实际状况与规定有一定差距，但新法律应当继续坚持这个原则。这不仅是中国社会民主建设的内在要求，也是城市社区发展的需要。虽然我国的社区建设近几年取得了一定成就，但也出现了一些问题，比如社区的行政化倾向就是许多人关注的一个课题。众所周知，由于我国独特的国情使社区建设在一开始就走上了外延式发展的道路，政府强力推动在初期虽然节约了社区回归的时间和成本，但也抑制了社区居委会功能，使其角色严重错泣。怎样解决社区自治与政府行政强制之间的矛店呢了关键在政府，政府是矛盾的主要方面，政府要上动，有进有退，进的方面是社区建设的宏观指导及政策、规章的制定，退的领域是具体的社区事务.政府应从包办状态中解脱出来，充分发挥社区组织的作用，特别是社区居委会的作用。新法修订中必须对此给予充分考虑。

    其次，有所为，有所不为。法律应当跟上时代发展的要求，这是毫无疑义的，旦间题是不能照单全收，应当有所为，有所不为。具体来说就是，大家看法一致的要肯定下来，实践探索中比较成熟的经验可以将之纳入，用法律的形式固定下来。比如对社区居委会的功能定位、社区体制的基本框架等。对那些争议较大，或经验模式正处在探索阶段的东西要进行深入研究，在没有找到确切答案或各方面疑虑较多的情况下，不要纳入法律规定之中。

    最后，要坚持创新。社区建设不同与传统的城市基层管理，在目前社区由点到面，由大城市向中小城市全面推进的过程中，社区建设还会出现许多新的意想不到的问题，如在城市化进程中出现的“村改居”是我们从来未曾遇到过的、它的社区体制如何去构建，应该有什么特点，如何在新法律当中体现出来?诸如此类间题，确实需要我们用新的思维去进行立法。