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优化黄河水资源管理促进节水型社会建设
2010-08-09 14:32:00 来源: 作者:郭树芳 【 】 浏览:714次 评论:0
〔论文摘要〕温家宝总理指出:加强水资源管理,提高水的利用效率,建设节水型社会,应该作为水利部门的一项基本任务。我们必须严格按照温家宝总理的指示精神和水利部、黄委实施最严格的黄河流域水资源管理制度的要求,逐步完善好水资源开发、管理与利用红线,强化取水许可登记和总量控制管理,完善黄河水资源管理督查制度和调度督查机制,进一步提高黄河水资源管理能力。
  论文关键词:黄河 水资源 节水 管理 治污
  水是人类赖以生存和发展的、不可缺少、不可代替的特殊资源。没有水就没有生命,就没有文明的进步、经济的发展和社会的稳定。世界上的水资源是有限的,经济和社会的发展必须与水的供应相适应,不能无限制地采水用水,不能超越水资源的承载能力。黄河水资源是我国重要的淡水资源之一,特别是黄河流域地区工农业生产、居民生活及生态用水80%以上靠的是黄河水。因此,加强黄河水资源的统一管理、合理开发与有效利用;强化节约用水与治理水污染势在必行。因此,笔者认为:合理开发、利用水资源,治理水污染,保护生态环境,维护人与自然的和谐,已经成我们共同的责任和使命。
  一、水资源短缺等诸多问题亟待解决
  水危机是未来20年中国实现全面建设小康社会目标所面临的重大挑战之一,水的短缺日益成为人和自然之间巨额“生态资源赤字”。水危机的性质不同于能源危机,能源短缺可以通过国际市场大量进口得以缓解,水的区域性、不可替代性决定了应对水危机的长期性和艰巨性。目前关于水危机的性质分析有不同的认识,一种较为流行的看法认为水危机是资源供给短缺导致的资源危机。实践证明水危机表面上是资源危机,实质上是治理危机,是我们治水体制的长期失效(包括政府缺位、市场缺失和计划失效),导致治理能力低下,不能有效应对变化条件下的各种挑战。长期以来受“水资源取之不尽,用之不竭”的传统价值观念影响,水资源被长期无偿利用,导致人们的节水意识低下,造成了巨大的水资源浪费和水资源非持续开发利用。据资料显示:“我国水资源总量居世界第六位,按人均水资源量计量,人均占有量不足2400立方米,为世界人均水量的1/4,世界排名第110位,被联合国列为13个贫水国家之一。全国668座城市中,有400多座城市缺水,年缺水量60亿立方米以上”。加强水资源统一管理、合理开发和有效利用,已成为当务之急;水资源日益短缺、节水意识淡薄、节水法制法规滞后、节水措施不到位、设施落后和水污染严重等诸多因素,亟待解决。
  二、黄河水资源管理和节水型社会建设中存在的主要问题
  (一)节水意识不强 
  节水是一项具有广泛社会性和区域性的工作,搞好节水工作需要社会的理解和支持,需要社会成员的广泛参与和共同努力。特别是要通过节水来缓解黄河下游断流这类区域性缺水和水环境问题,更需要全区域(或全流域)社会成员和各地区、各部门,各行业的共同努力才可能见成效。而我国人民群众对节水的认识普遍不高,节水往往只停留在口头上。目前在农业生产中的水资源浪费现象非常严重,群众节水意识淡薄,在灌溉中大部分地区还是采用传统的大水漫灌的浇灌方式,大水漫田之后,尾水或流到乡间路上,造成满路污水横流,或流入坑塘,造成坑塘满灌,宝贵的水资源被浪费和闲置起来。
  (二)引黄水费偏低 黄河水浪费严重
  水价形成机制存在问题。水价是影响供水企业水费收入的直接因素,由于历史原因,我国水价普遍偏低,水价并未真实反映水的使用价值,因此,水费收入和供水企业正常运营以及扩大再生产所需资金之间,还存在一定的矛盾。当前,引黄供水虽然改变了过去公益性服务、无偿式用水的管理模式,但水费低也是造成水浪费的重要原因。农业灌溉水费标准太低,实际水费标准不足供水成本费的30%;目前,黄河渠首农业供水水资源费仅为0.01元/每立方米,150立方米黄河水不足一瓶矿泉水的价值,离供水管理实际成本相差甚远;非农业供水为0.085元/立方米,也就仅仅只够成本,而不够弥补农业供水的成本差额和基础设施的维修与养护费用。对黄河供水事业的发展和引水工程建设的维护十分不利。也就说没有资金投入于供水基础设施的维护与管理。合理的水价应包括引黄供水工程的投资、折旧费、维修费,正常运行的经费,包括工作人员工资、工程老化维修费、以及合法、正当的利润。在水费征收过程中,一些地区的水费不能全额征收,影响了引黄工程、灌溉工程效益的充分发挥。
  (三)水资源费征收难度大
  水费征收难度大。如有的地方政府和企业拖欠水费,不能实现全额征收,造成资金周转紧张;二是基础设施建设资金筹措难度大。供水设施维修养护需要大量资金,如何筹措到足够的建设资金,也是摆在黄河管理部门的一项难题;
  (四)节水机制不到位
  当前节水工作还没有一套适应市场经济的运行模式。水价太低是主要原因,许多节水工程直接经济效益有限,更多地体现在社会效益和生态效益、缓解水资源供需矛盾上,而国家又缺乏优惠发展政策。这些原因的存在,致使许多用水大户节水积极性不高,节水并没有真正变成企业、农户的自发行动,节水工作处于被动状态。因此,强化节水机制建设,必须在资金的投入、政策的优惠与扶持等诸多方面入手,建立起一套比较完善,适应经济社会发展的有效机制,通过运用行政、市场、法律、制度等手段来强化水资源的统一管理与调度、合理开发与利用,促进节水型社会建设的良好有效运行。
  (五)节水立法不到位
  俗话说:“没有规矩,不成方圆”。节水也是如此,需要坚强的法制保障和全面的统一管理。而在我国节水意识和节水法制都很薄弱。目前节水管理尚处于各自为战、条块分割状况,定额标准混乱,节水型社会建设还处在起步阶段。目前,国家还没有一部有关全面节水的法规,节水工作缺乏法律依据,更谈不上有效监督管理,不可能从水资源供需平衡的高度解决好“节水”的问题。因此,强化全面节水法规建设,通过法律保障节水型社会建设和治理水资源污染,已成为当务之急。在此,我认为节水法规建设,应当本着既符合宪法、水法等国家基本法的要求,又要注重民生,尊重民意,广泛征求民众的意见;既要考虑水资源的统一管理、合理配置、合理开发和合理利用,又要尽量满足工农业生产、居民生活和生态环境的正常用水所需。真正使节水法规、制度建设服务于民,用之于民。真正使节约用水成为社会每一个成员的自觉行动。同时,节约用水涉及各行各业,千家万户,必须由政府和市场联动,在法律法规的有效制约下才能真正奏效;才可能促进节水型社会建设发挥实效。
  三、优化黄河水资源管理促进节水型社会建设的措施
  (一)加强宣传引导,提高全民节水意识
  节水型社会是水资源集约高效利用、经济社会快速发展、人与自然和谐相处的社会。节水型社会建设,是水利部门的一项基本任务,同时应作为各级地方政府的一项重要工作。同时,节约用水涉及社会的方方面面,关系到每个机关、组织、单位、团体、厂矿企业和每个人,必须加强宣传教育,正面引导,发动全社会每个公民、每个团体起来节约每一滴水。充分利用“世界水日”和“中国水周”做好宣传发动,采用各种不同的宣传形式,如制作展版、张贴宣传标语、在闹市区设立咨询站、借助新闻媒体发表电视讲话、组成宣传队伍深入社区、深入农村等开展丰富多彩的节水宣传活动。让全民清楚目前我国的水资源状况,让全社会了解当前水资源所面临的严竣形势和存在的危机,让每个人都认识到随着人口的增长,生活质量的提高,社会经济的快速发展,工业化、城市化和农业现代化进程的加快,对水的需求增加了,但是我们所拥有的水资源总量是不会增加的,从而提高人们的节水意识、最终达到节约用水的目的。目前,已经有相当一部分人民群众包括少年儿童意识到保护水、节约水的重要性和必要性,但仍然有一些人认为,水是天上掉下来的,是地下生出来的;黄河水不用白不用,不用也得流入大海而白白浪费;水是取之不尽、用之不竭的,这些认识都是极端错误的。这就需要在今后一段时期加大宣传力度,向社会各界广泛宣传保护水资源、防治水污染,实行计划用水节约用水的必要性,达到人人皆知、家喻户晓的程度。真正从根本上改变人们的用水方式和用水习惯,形成全社会自觉节水的良好风尚。
  (二)农业节水潜力巨大 
  农业用水占我国总用水量的80%,但农业用水中的浪费现象也最严重。灌溉用水占农业用水量的70%,灌溉过程中半数以上在中途渗漏,采用漫灌又要浪费30~35%,实际能够真正用于灌溉农田的水量也不过30% ,有约70%的水被浪费掉了。因此,今后应大力发展节水灌溉技术。进一步对灌区和下游引黄灌区进行工程配套和防渗改造,增强渗漏防护措施;对灌溉农业区,节水灌溉技术应以改进地面灌溉为主,推广适合我国国情的地面灌溉节水技术(如整平土地、沟渠配套、沟灌、间歇灌、滴灌、喷灌等)。对旱地农业区,应按照水旱互补的方针,充分利用雨水集蓄节灌等现代旱地农业技术,充分利用夏季多雨季节,集蓄雨水用于旱田灌溉;并通过各种措施,降低无效蒸发,提高土壤有机质,建设土壤水库,增加贮水。同时,根据不同作物的需水特征和当地水资源条件,调整作物布局,优化种植结构,选育优良品种,努力发展抗旱作物种植,确保在节约用水的情况下农业不减产。
  逐步实施以水定产的运行模式,根据水权总量,依据现状和未来水资源承载力,科学制定国民经济和社会发展规划,建立与水资源承载力相适应的经济结构,实行以水定产业、以水定结构、以水定规模、以水定灌溉面积。同时,实行严格的定额管理。依据水权总量,核定单位工业产品、人口、灌溉面积的用水定额和基本水价。以定额核总量、总量不足调结构,定额内用水执行基本水价,超定额用水加价收费。 
  (三)工业和城市生活节水不容忽视 
  工业生产也是用水大户。目前我国工业万元产值用水量是发达国家5~10倍,压缩工业用水量还有很大的潜力可挖。降低工业用水量可以从以下三个方面入手:(1)改革生产用水工艺,争取少用水。如我国炼钢等生产过程的单位耗水量比国外先进水平高几倍甚至几十倍,若用氧气转炉代替老式平炉,不但可提高钢的产量,而且可降低用水量86~90%。(2)提高水资源的重复利用率。国外先进工业企业的用水重复利用率高达90%以上,而我国工业企业的用水绝大部分都在一次利用后作为废水排放。虽然我国一些缺水大城市的工业用水重复利用率较高,但地区差别很大,进一步挖潜可节约大量水资源。(3)探讨利用海水、微咸水的技术。由于淡水资源的缺乏,沿海城市可利用海水做工业冷却水和生活冲厕水,华北和西北地区可开发微咸水资源。 
城市生活用水是水资源消耗的一个重要方面,也是水污染的又一重要来源。据建设部城市水资源中心的资料表明,我国城市生活用水的1/3由于水资源供给和使用过程中跑、冒、滴、漏现象而白白损失了。由于许多城市自来水管道老化和质量低劣,每年我国由于管道漏损的水量就占自来水管网供水的20%以上,达到60亿立方米。面对这种情况,我国城市应提高节水技术,开发推广节水器具,宣传并鼓励节水,创建节水型城市。逐步走城乡一体化道路。由水行政主管部门对水资源实行统一规划,统一调度,统一发放取水许可证,统一征收水资源费,统一管理水量水质,实行城乡水资源统一管理。  
  (五)治理水污染势在必行 
  除了在农业、工业和生活用水中节水外,开发、引进先进的治污技术,提高污水处理率和再利用率也是节水的一个重要途径。面对水环境污染日益严重的问题,首先应从战略上变“末端治理”为“源头控制”。积极开发和引进吸收国外先进的治污技术,提高城市污水的处理深度,将城市污水开辟为“第二水源”。这种再生水可用作城市用水、工业冷却水、环境用水、地面冲洗水和农田灌溉水。这是保护供水水质和改善水环境的必然要求,也是实现城市水资源与水环境协调发展的根本出路。
  (六)合理提高水价,促进节约用水
  黄河流域水价严重偏低,导致用户对水的价格不敏感,节水观念淡薄,用水浪费,同时低水价导致人们对水资源短缺缺乏足够认识,对水资源保护也存在不足,以致在浪费水资源的同时,还不断向水中大量排放污染物。合理提高水价有利于鼓励人们节约用水,同时也可以筹集资金,改善供水设施,减少供水环节的渗漏浪费,改善环境,保护水资源等。
  (七)实施“两水分供”提高供水效益 
  实施黄河水量统一调度,通过综合运用各种手段,使黄河水量维持一定基流,建立起公平、规范的用水秩序,能够基本满足流域及相关地区经济社会发展用水,有效缓解用水紧张局面。但是,随着沿黄地区社会经济发展和人民生活水平的提高,对黄河水资源的需求也越来越大,水资源供需矛盾仍旧突出,加之地下水缺乏统一管理,以及水污染形势严峻等,对黄河下游地区来说,黄河水仍处于缺乏的状态。面对有限的水资源和工农业生产生活日趋增加的用水需求,只有进一步调整供用水管理和运行模式,使农业灌溉避免大漫灌,工业生产避免浪费,提高水的重复利用率,才能使黄河水资源的综合利用效益得到优化。为此,应实施“两水分供”和“两水分计”(即农业用水和非农业用水分别供应和计量)的措施,由于农业用水和非农业用水的价格悬殊较大,通过实施“两水分供”和“两水分计”,就能有效利用水价格这一杠杆调节水资源的供需关系,促使用水户树立水商品意识,既能达到节约用水的目的,提升黄河水资源的综合利用效益。
  (八)合理配置水资源,实现可持续利用 
  我国北方水少而南方水多,且时间上波动很大。这种空间分布与时间分配的极不均匀性,决定了采用区域水资源调配办法改善这种不均匀性的必要性。但是确定是否需要调水,又必须具体地分析北方受水各地区缺水的性质,并根据区域经济与社会近期与远期的需求进行周密的区域水资源供需平衡分析,以确定调水的合理规模,并充分论证工程技术的可行性。南水北调是我国经济发展中一项具有实践意义的措施,它可以使调入区的调水量规模最小而效益最大。调水对于调入区来说是一种重要开源,但开源又必须在节流的前提下进行,在节流的基础上开源是水资源调配的基本原则。调水应是对当地水源的补充。只有实现了地区节流,充分挖掘当地水资源的潜力后,实施调水才是最经济、最合理的。
  (九)实施取水许可制度,进一步优化水资源管理 
  一是逐步完善各项取水许可监督管理制度,进一步量化、细化、增强其可操作性,促进黄河水资源的合理、优化配置;二是解决流域机构的行政执法主体资格,赋予流域机构及下属管理机构行政处罚权,明确其执法主体地位。三是理顺黄河内部各部门在黄河水资源管理中的关系,形成一个责权明确、关系协调、运行有力的黄河水资源管理机制。
  为了合理开发、利用水资源,保护生态环境,必须强化水资源管理,制定全国水资源规划,水资源中长期供求规划。国民经济和社会发展规划以及城市重大建设项目的布局必须进行科学论证。在地下水超采区,应严格控制地下水开采。在制定水资源开发、利用规划和调度水资源时,应当维持湖泊、水库以及地下水的合理水位,维护水体的自然净化能力。一是逐步完善各项取水许可监督管理制度,进一步量化、细化、增强其可操作性,促进黄河水资源的合理、优化配置;二是解决流域机构的行政执法主体资格,赋予流域机构及下属管理机构行政处罚权,明确其执法主体地位。三是理顺黄河内部各部门在黄河水资源管理中的关系,形成一个责权明确、关系协调、运行有力的黄河水资源管理机制。
  综上所述,以上节水措施的实施,必须适应生态环境保护和经济社会健康持续发展的要求。社会与经济发展要与“水资源承载能力”相适应。其自身的水资源能够持续支撑的经济社会发展规模并维系良好生态系统的能力。避免水资源浪费和水资源非持续开发利用。坚持节约用水,合理开发、利用水资源与水资源统一管理、保护生态环境相结合,维护人与自然的和谐和水资源统一管理、开发利用与生态环境保护的和谐统一。提高全民节水意识,加强黄河水资源统一管理与调度不仅是技术问题,更是政治、经济、法律问题,完善和正确运用行政、法律、经济、技术和教育等手段,充分发挥政府、公众、市场力量和作用,是节约黄河水资源,搞好水资源统一管理,实现水资源可持续利用、维持黄河健康生命的重要保证,是确保黄河安全、改善民生、促进治黄事业全面、和谐、可持续发展和实现人水和谐治黄工作新局面的重要保证。
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