近年来，随着我国工业化的稳步推进，经济的迅猛发展，城市的快速扩张，城郊失地农民越来越多，据统计，我国现有失地农民约4800万。随着失地农民的不断增多，失地农民的生活保障问题，成了影响城区和城郊农村稳定、影响城市社会经济发展的重要问题。为了研究失地农民生活保障问题，笔者随机抽取了济宁市新城区某乡镇全部失地的大屯(97户)、李桥(35户)、北营(59户)、大店(30户)、南屯(34户)等5个村255户失地农户，分别对他们进行了相关的问卷调查。通过调查和分析归纳，基本理清了失地农民生活保障的现状，问题存在的原因，以及提出了相应对策建议。
    一、对失地农民生活保障问题的现状分析
    (一)失地农民的基本生活缺乏有效保障。土地是农民祖祖辈辈赖以生息繁衍的基本生活资料。它不仅是农民得以延续后代的重要生活来源，而且是农民重要的生产资料，是农民获得生存保障的基础。现阶段，土地己成为农民重要的社会保障的依靠，农民一旦失去土地，就失去了生活的全部保障。
    事实正是如此，失地农民在土地被征用后，丧失了基本的生活保障。按照有关规定，国家对失地农民的安置可分为货币补偿，就业安置，划地安置、住房安置等形式。但调查发现，现阶段，大部分地方为了方便，往往采取货币补偿“一次性买断”的方式，对失地农民予以补偿。货币化安置比例高达92%。由于农民思想观念较落后，理财观念差，进城就业困难，无地可种等原因，这就不可避免的使失地农民失去基本生活保障。
    在被调查的255户农户中共有人口1024人，这些人均按照当地补偿标准获得1-3万元的补偿。除此之外，政府和社会对这些失地农民没有更多的生活保障措施。失地农民得到补偿款后，大多数人把相当一部分钱用于现实的物资消费，购买摩托车、冰箱、电视机、洗衣机、家具等生活消费品，翻修房屋等。有些家庭钱很快花完，生活陷入窘境。就业无门，种地没地，这部分人就开始不断到当地政府和上级党委、政府群体上访，严重影响了当地政府的工作。政府忙于解决群众上访这个“一票否决”的问题，无暇顾及招商引资、发展经济等工作。
    (二)失地农民的就业、务工机会不多。农民土地被征用后，应该区别情况给予安置就业。然而现实生活中，由于城乡二元结构的分割，农村户口成了农民就业的严重障碍，使农民很少有机会在城市里找到工作。事实上，大多数失地农民既当不成农民，也做不成市民，只能成为社区游民、社会流民。尤其需要指出的是失地农民中年龄较大的，失去土地后，就成了“种田无地，上班无岗，低保无份”的“三无”人员。目前生活依靠有限的征地补偿金，“坐吃山空”，等补偿金用完后，生计就麻烦了，如果再遇到生病或其他意外，生活就更艰难。在被调查的282名青壮年农民中，仅有13%的人通过征地被予以安置就业。剩下的绝大多数人处于闲置、失业状态。
    (三)失地农民的养老保险缺失。事实上，由于长期以来城乡处于分割状态，我国的医疗、养老保险在城市里比较完善。在农村，社会保障制度的推行还处在刚刚起步阶段。目前，农村养老仍然以家庭养老为主，而大病医疗保险等等仅仅在一些有条件的地区展开，覆盖面狭窄，保险金额十分有限。绝大多数农民还不能得到基本的医疗、养老保险。而失地农民失去了土地的使用权，补偿金又用于解决眼前的生活问题，医疗、养老保险更是无从谈起。在被调查的1024名失地农民中，有60岁以上的老人共计136人。他们也和其他村民一样，按人头分到了土地补偿款。这些人中，没有人获得养老保险和医疗保险，自己也没有购买。其他青壮年人和孩子，也没有养老和医疗保险。养老和医疗保险在失地农民中缺失现象十分普遍。
    二、对失地农民生活保障问题的原因分析
    (一)征地补偿标准过低是失地农民生活保障问题存在的首要原因。对失地农民的土地补偿费用过低，是造成失地农民生活保障出现问题的主要原因。据国家有关统计资料显示，征用农地的土地收益分配格局是，政府占60%-70%.村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%。改革开放以来，政府通过征用农地的价格“剪刀差”，从农民身上拿走2万亿元人民币。正是由于对失地农民利益侵占太多，致使失地农民问题成为令人关注的社会问题。
    另外，我国现在的土地征用制度还带有浓厚的计划经济时代的特征，尽管征地补偿标准随物价上涨作过一些调整，但《土地管理法》规定的“适当补偿”原则，决定了给失地农民的补偿不是公平的完全补偿，是“征用”而非“征购”，这种过于强调国家强制性权利的规定，与主体地位平等的民法基本原则发生了冲突，使得国家、集体、个人的财产在权利性质上是不一样的。这就意味着排序在前的主体可以合法侵害其他主体的财产权利，把农民排斥在土地收益的分配体系之外。如我国现行的土地法规定:对征地农民的补偿，按前三年农业的平均产值来计算。但是，近年来农产品的价格不断下降，按法定标准计算出来的补赔偿标准己经名实不符，根本不能解决失地农民的长远生计，而且一些地方还在打农民的主意，连十分低廉的法定补偿款项也不兑现，致使失地农民的生活保障出现问题。以被调查的大屯村征地补偿安置办法为例，村民盛传康家，三口人共有土地1. 5亩(实际上城郊别的村许多家庭远低于此数目)进行赔偿，实行住房安置。则丈夫妻子补偿费各2. 7万元(1.8万元/亩/1. 5亩)，小孩子0. 6万元，一家共计获补偿6万元。这笔钱用于新家的简单布置后，所剩不足5万元。而这笔钱要用于全家今后所有用度开销，显然难以为继。过低的补偿费，根本难抵郊区农民原来土地上产生的综合性丰厚收益，使他们经历了由富返贫的巨大落差。这是正常的家庭尚且出现返贫现象，而在调查中了解到，失地农民因病、残、年龄等因素返贫的比率极大，已成为一种普遍的现象。
    (二)缺少就业务工安置是失地农民生活保障问题存在的主要原因。失地农民的产生，从一定意义上来说，是城市化进程中的正常现象。农民失地并不可怕，怕的是农民失地的同时又失业，这样，失地农民将成为困难的贫民。城市化的一个重要标志是农民数量的减少，如果一方面农民数量在减少，另一方面部分改变了户籍性质的失地农民又成为了新的城市贫民，结果仍会影响城市的经济发展和社会稳定。
    随着我国向社会主义市场经济转轨，市场经济建设带来了企业用工方式的市场化，政府传统上行之有效的安置方式逐渐失灵，对失地农民的就业和务工安置力度也越来越小。因此，失地农民再就业十分困难。失地农民生计是否有保障，身份能否顺利转变，农转非后能否实现再就业是关键。现实的问题恰恰是失地农民大多数文化水平和职业技能都较低，参与市场竞争能力较差，加之郊区农民原有的优裕条件所形成的思想观念障碍，如懒惰、大钱不会找，小钱不愿找等等，再就业十分困难。因此，对大多数人而言，失地就等于失业。如果没有政府的帮助，失地农民就会整体性地沦为城市社会的贫困阶层，成为城乡结合部境遇最糟糕的群体。当前，全国大中城市城乡结合部普遍存在“四多”现象，即治安案件多，违章搭建多，非法客货营运多，环境卫生及城市管理问题多。这些现象的出现，除城乡结合部外来人口较为集中等因素外，也与当地失地农民的低就业率息息相关，这些现象己经对郊区城市化进程产生了十分严重的阻滞作用。更令人担忧的是，失地农民由于就业不充分，生计缺乏来源，政府又不能依靠，极易使他们产生抗拒社会的心理，一些人凝聚成团，引发许多影响社会稳定的事件进而影响整个经济社会发展大局。

    (三)缺乏社会保障机制是失地农民生活保障问题存在的重要原因。在我国社会生活中长期以来存在的二元机制，使我国城市和农村截然分割。这严重影响了我国社会经济的正常发展，产生了重城市，轻农村的不良后果。我们在城市建立了比较完善的医疗、养老、失业保险等在内社会保障机制。在农村，社会保障机制几乎空白。一般农民没有社会保障但有地可种，尚可维持生活，但失地农民既没有社会保障，有没有地种，生活困难可想而知。因此，缺乏社会保障，是失地农民生活存在问题的重要原因。
    为了顾全现代化建设的大局，农民曾为国家优先选择的工业化战略承担了很大的发展成本。计划经济时期的“剪刀差”让农民付出了约6000-8000亿元的代价。改革开放时期政府部门低价征用农村土地，又使农民蒙受了至少2万亿元的损失。因此，应该给予农民同等的国民待遇，保证农民和城市居民一样享有社会公共服务和完善的社会保障体系。
    三、解决失地农民生活保障问题的对策分析
    (一)提高对征用土地的补偿标准，多种方式保障失地农民的利益。首先，要提高征地补偿标准。调整现行土地征用补偿政策，切实保障失地农民的合法经济权益。根据目前的政策规定，农民被征用土地后所获得的补偿偏低，根本无法解决农民失地后的基本生活。在多数地方，农民只获得征地收入中的5%-10%作为补偿。尽管在实际操作中，各地的标准因地价高低而有所不同，但以县(市)为例，一般征用一亩土地，农民实际所得补偿金在1-3万元之间，而补偿金是以被征用地的前三年平均年产值的6-10倍计算，既没有考虑今后农业产出的逐年增加因素，也没有考虑以后物价上涨的因素，更没有考虑今后土地的升值因素。更何况，征地的使用权是40-50年，而补偿的年限只相当于6-10年。有专家调查，2002年被征地的农民所获得的补偿按照当地目前的物价水平和生活水准，一般仅够维持基本生活两年半左右。因此，保障失地农民的合法权益，当务之急是必须从政策法规上进行调整，使政府通过垄断土地一级市场，适当降低税费，调整土地出让收益分配比例，以提高征地补偿标准。农民所得补偿调整的幅度可从目前征地收入的5-10%提高到25-30%，或者按照被征用地的使用年限给予补偿。 其次，要改革土地征用制度。土地征用制度改革要解决的首要问题是用地方获得土地使用权的方式。总的来说，无论是国家重点工程、公益性建设用地，还是工商业经营性用地，均可对土地进入一级市场采取宽松的政策。鉴于目前城市化进程加快，失地农民越来越多，可以考虑政府完全用于公益性项目的征地，采取公平补偿的原则，提高土地补偿安置费的标准，从土地资产的收益中，拿出一部分资金用于建立失地农民的社会保险基金，为失地农民参加失业、养老、医疗保险提供一定的保障，降低因征地带来的失地农民长期基本生活的风险;对于交通设施等准公益性项目的征地，应该允许农民以土地做股份，长期分享土地的增值收益，以防止出现失去生活来源的问题;工商业用地则应按市场化运作，引入竞争机制和谈判机制，在按规定将土地转为建设用地后，农民与用地方自行谈判确定补偿安置费数额。
    再次，多种途径提高失地农民的收益。要积极探索新的更合理的土地流转模式，以保护失地农民切身利益。可以将农户的土地集中起来后以租用方式出让使用权，每户农户成为“股民”，可长期享受租让土地增值的红利，既、使土地资源得到充分利用，又使失地农民生活得到长期保障。允许农民以土地使用权入股、出租的方式参与土地的开发，分享社会进步产生的土地增值收益。可以考虑通过租赁方式，由转让土地的农民向企业收取租赁费，以解决失地农民长期的生活保障问题。还可以允许农村集体非农土地直接参与城市化开发，增加失地农民的收益。
    (二)构筑失地农民培训就业机制，提高失地农民就业务工素质和技能。失地农民一般是文化素质较低、技能较差的群体，他们失去土地后，己不是严格意义上的农民。但他们并没有从生活习惯、心理素质、就业观念及个体资本上根本改变农民的身份。一旦失去土地，农民重新选择的茫然性要比城市居民大得多。所以，加大对失地农民的教育和培训力度，提高他们就业和务工的技能，对于促进失地农民的社会保障问题的解决将是大有裨益的。
    第一，加强教育，转变失地农民的就业观念。解决失地农民就业难题，根本在于提高农民自身的素质，消除他们的陈旧思想，帮助他们建立全新的就业观念，鼓励其积极参加就业培训，提高劳动技能，适应企业的用工要求，努力通过劳动力市场寻找就业机会。此外，要重点加强对失地农民转换就业观念的教育，以改变当前一部分失地农民就业中存在的“高不成，低不就”的尴尬局面。调查显示，被调查的五个村各种外来务工人员500多人，从理论上讲如果按照就地消化原则，完全可以解决当地失地青壮年农民的就业问题，然而实际情况却与此相反，究其根源，主要在于失地农民的就业观念和习惯起负面作用。因此，转变失地农民的就业观念和习惯，是解决失地农民就业的重要环节。
    第二，加强培训，提高失地农民的就业技能。由于失地农民的文化素质和劳动技能普遍很低，在土地以外的其它工作岗位的竞争中处于劣势，大部分难以找到新的就业机会。失地农民要实现就业，必须提高自身素质。农民的特点决定了他们自我提高有难度，这就需要当地党委、政府加强对失地农民的培训力度，提高失地农民就业和务工的技能和素质。政府部门要建立完善的就业培训体系，根据不同的年龄阶段和文化层次，有针对性地安排不同的培训内容，尽可能提高农民的素质，让他们掌握一门或几门实用技术，拓宽他们的就业渠道。就业培训费用政府可给予一定财政支持，也可从土地征用款项和集体积累中按一定比例提取，有条件的地方可免费培训，也可采取由失地农民支付培训费，政府部门视具体情况按一定比例或按定额报销的方式。
    第三，加大就业安置力度，促进失地农民就业。调查显示，在被调查的255户失地农民中，被安置就业的只占总数的1. 1%。如此低的安置比例，无疑对失地农民的就业不利。创造条件，通过多种途径安置失地农民就业。可以征地前与征地单位协商，要求用地单位同等条件下优先吸纳被征地单位的劳动力，对招用失地农民的企业给予鼓励和优惠政策，鼓励与扶持失地农民自主创业等。可以加大第三产业安置失地农民就业的比重，促进农民就业在城乡间无障碍流动。可以大力促进劳动密集型产业的发展，以创造更多的就业机会，吸收和解决失地农民的就业问题。
    (三)建立失地农民养老保障体系，从根本上解决他们的生活保障问题。失地农民最终要纳入城市居民范畴，要为他们提供养老保障，这样才能有利于城乡养老保障的顺利接轨，建立和完善城乡七体化的养老保障制度。但是，由于农村和农民的现金收入水平普遍很低，尚不具备建立以个人缴费为主的社会保障体系的条件，全部费用由国家承担也不现实，即使是部分费用，也超出了政府财政的承受能力。因此，要使失地农民享有完善的养老保险体系，必须通过正式和非正式两种途径寻找出路。建立失地农民养老保障体系，在基金的筹集方面，可模仿城市养老保险基金的筹集方式，由政府、集体、失地农民个人共同出资、合理负担。首先，国家负担一部分。按照现行的土地制度，建设占用土地的，政府得大头，政府应从土地收益分配中拿出一部分注入保障基金。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值收益中列支，还可以安排专项财政拨款;其次，村集体承担一部分。村集体这部分从土地补偿费和集体经济积累中提取，为失地农民缴纳社会保障基金。第三，个人承担一部分。个人承担的部分主要为劳动力安置补偿费，失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除。鼓励有条件的农民自己交纳，但要有相关的优惠政策。失地农民在各类企业就业后，必须按规定缴纳城镇职工基本养老保险费。如果失地农民既参加了失地农民养老保障，又参加了城镇职工基本养老保险，符合享受养老保险待遇条件时，可从两者中自愿选择一种待遇。养老保险费的交纳标准和养老金的发放标准应随着经济发展水平作相应的调整，使失地农民既履行应尽的义务又分享经济发展成果的权利。在领取养老金时，失地农民还面临着如何计算工龄的问题，土地被征用前，他们从事农业生产活动，同样为国家做出了很大贡献，这段时间应当记入重薪就业后失地农民的工龄，否则有失公平。