老年人的经济保障问题是每个社会必须解决的一个大问题。随着社会变迁。养老的产品形式、制度安排和供给机制在不断变化。政府、市场、社会自治组织等不同方面在养老保障中发挥的作用也在变化。由于政府在养老保障中所处的核心地位。在理论上弄清楚政府应该作什么和不应该做什么。对于促进养老保障制度的健康发展具有重要意义。
　　一、从养老保障产品的不同类型看政府的作用
　　养老保障的产品属性比较复杂。从宏观看，尽管在总体上具有明显外溢性准公共产品的特点。但从微观层面看。养老保障具有不同的类型。相应地政府对这些产品介入的程度也不一样。下面我们就从养老产品的不同类型的具体分析中看政府在其中的作用。
　　1、非正规安排的养老保障。主要是指家庭养老。还包括社区、亲属网络、宗教团体主持的养老。这是一种典型的公民社会自治型养老。在传统社会中一直居于主导地位。随着工业化和城市化的发展、人口迁移加快、家庭趋于小型化、传统社会规范衰落等等。非正规制度的养老功能也随之弱化。尤其是在那些老龄化迅速的地区更是如此。于是市场和政府便开始介入养老领域。各工业国家纷纷建立正式养老制度来弥补非正式养老制度的缺陷。而福利国家更是强化政府干预力度。并导致了对非正规安排的养老保障的“挤出效应”。对此。有学者认为。“家庭及经济制度受到政府养老保险计划的严重影响，而对家庭关系的影响是其最危险的后果之一。”
　　2、私人养老保险。这是私人向保险公司、信托投资公司、银行等机构投资购买养老保障的一种计划。它属于私人物品，因为投资机构每支付一份养老金，其边际成本接近平均成本(具有竞争性)，而且每个被保险人均拥有个人独享的养老金账户(具有排他性)。因此，私人养老保险必须通过市场才能有效供给，也就是说要遵循市场经济的自由竞争、等价交换的原则，保险费额必须由市场供求关系确定。养老基金的管理和投资必须按照市场方式运行。但这并不意味着政府没有发挥作用。事实上，在私人养老保险的发展过程中，政府均采取了不同的干预形式。包括起初的法律调控(如1774年英国制定的人身保险法和1887年人寿保险公司法)和20世纪中后期以来的强制性储蓄计划。
　　3、公共养老保险。又称公共退休金计划。是由政府推行的强制性养老保险制度。在产品属性上属于准公共物品。这种制度由政府承担立法、筹资、管理、保证提供年金等责任。具体地说，在筹资方式上。实行现收现付制。通过政府税收或强制性缴费融资；在受益方式上。实行规定受益制。虽然雇员必须缴纳一定的税费，但其受益额与缴费并不密切相关；在管理方式上，由政府集中管理。负责公共养老保险计划的实施、税费的征集、养老金的支付。积累资金的投资运营等。资金一般投资于国债或银行。由政府承担投资风险。公共养老保险具有较强的再分配功能。包括不同年代和同一年代不同收入阶层之间的转移支付。目的是缓解老年贫困。促进社会公平。自1889年德国政府实行第一个公共养老保险制度以来，各工业国家陆续仿效。但到20世纪80年代。随着制度成熟和人口老龄化加速。公共养老保险制度面临越来越严重的危机。成为各国政府财政赤字扩大的主要原因之一。有鉴于此，各国政府纷纷采取措施对原有制度进行改革。包括鼓励商业保险和家庭养老保障的参与。降低政府养老的比重和受益水平。其实质就是要重新界定政府在养老保障体系中的角色。
　　4、养老救济。这是因个人在老年贫困、没有收入来源或收入来源不足以维持最低限度的生活水平时。由国家或社会向其提供最低限度的物质帮助的一种养老制度。在产品属性上它是一类公共品。只要是符合条件的老年贫困者都可以申请消费。而无需付出相应的成本。由于养老救济体现社会公平、有助于社会稳定。因而是有社会效益的，但它无利可图，不能指望市场提供，于是政府便成为养老救济产品的主要供给机构。在我国，民政部门承担了大部分的养老救济功能；在西方，养老救济一直是各国政府公共政策的主要内容。

　　二、政府干预养老保障的必要性
　　以上分析我们看到，传统家庭和市场难以解决养老保障。解决它必须有政府的参与。这里，首先需要从理论上回答的一个问题是，政府干预养老保障的必要性何在?我们认为，政府干预的必要性在于市场和社会自治在养老领域里的失灵。或者说后者无法独力承担现代养老功能，而政府则拥有强制性、普遗性的国家权力、合法性权威和财政支持等优势。能够提供特定的养老产品来弥补市场和社会自治的不足。其表现是：
　　l、一些社会性风险如经济大萧条(恶性通货膨胀、大规模失业)、战争、地震、瘟疫等影响范围广，危害性极大，发生概率不稳定。对于市场和单个家庭来说均属于不可保风险。而政府则具有明显的优势，“可以通过征税来实现社会风险的保险”，“能使几代人共同承担风险”。发挥代内与代际的再分配功能。
　　2、保险市场中的逆向选择。这是由面I临风险人口的异质性和关于风险的不对称信息相结合而产生的一种问题。在市场竞争均衡的条件下。私人保险机构按平均风险计算保费。这意味着风险小者补贴了风险大者。风险小者往往退出保险市场，而风险大者则隐瞒自身身体状况的信息而积极投保。如此下去。就无法得到足够的保费以平衡支出。最终将导致保险市场的崩溃。相对而言。政府可以强迫法定范围内的所有人购买保险，以避免逆向选择的问题。
　　3、个人短视。由于目光短浅。个人可能不考虑长期生活，或认为当前消费比未来储蓄有价值得多，也可能由于缺乏信息(包括未来的健康状况、生活费用、终生的收入能力以及各种投资和保险形式的安全性及增值率)而导致保险不足或过度保险。短视将使人们年老时陷入贫困，或者依赖于社会其他人的帮助，将其养老成本转嫁给他人。这就是所谓“免费乘车”和“道德风险”。给社会带来负的“外部效应”。面对短视问题，遵循自由主义原则的市场无力解决，而政府则可以强制人们早做准备，并帮助人们选择最优的消费路径。
　　4、外部效应和交易成本。如前所述，不购买养老保险的行为存在一定的负的外部效应，即当这些人年老贫困时。其养老成本要由社会或他人承担。虽然，有关当事人可以通过谈判和协商自愿达成一项交易，使外部效应内部化，但在实践中，这种交易成本是巨大的。因为养老是^^都需要的，只要一方不愿协商或达不成一致意见，交易就不能成功。此时，需要政府制定交易规则，规范当事人的行为以节约交易成本。政府还可以直接供给公共保险计划，因为由政府统一管理实施，比分散的保险机构更能节约交易成本。
　　5、老年贫困。经济学一般将分配公平与否的价值判断排除在外，“经济达到帕累托最优同收入分配没有什么关系(不涉及到收入分配的任何方面)。竞争市场可能会带来很不公平的收入分配。”那些收入太低，甚至难以维持最低消费水准的穷人无力购买保险，年老时亦处于贫困状态。这时，政府必须维持老年人的养老权益。维护社会的公平和稳定，必须采取收入再分配的措施来满足老龄人口的基本生活需要。
　　三、政府干预应当“有限”的必要性
　　政府是否应承担养老保障的全部责任呢?答案是否定的。事实上，养老领域里的社会自治弱化和市场失灵以及政府优势只是政府干预的必要条件，而非充分条件。政府不应该也没有能力承担全部的养老责任，这主要是因为“政府失灵”的存在，以及市场和社会自治所表现出的相对优势。这种情况具体表现在以下方面：l、政府干预的公平损失。相对于其它供给机制，政府干预的最大优点在于它能维护社会公平。对穷人进行收入再分配。政府干预的确已改善了许多国家第一代老年人的福利，但“它的再分配能力有时被用来造福于富人而不是穷人，或者在尚未确定是否公平的基础上，就以损害这—代人的利益来帮助另一代人”。富人集团常利用其优势资源展开同政府的博弈，影响公共政策的选择过程和实施过程，而且政府本身作为“经济人”也有其自身利益。甚至出现极权、腐败等偏差行为。因此。政府并不必然会代表公共利益。必然能有效地维护社会公平和老年人的权益。这种情况表明。超出市场作用范围的公平问题。政府未必能很好地解决。

　　2、政府干预中的效率损失。首先。它会影响储蓄，存在“挤出效应”。公共养老保险的政府制度化承诺使个人有条件减少用于退休后的储蓄。减少资本积累，保障水平越高时这种效应越强，从而影响经济的增长。其次，它会影响就业。公共养老保险的受益标准和覆盖面不仅影响到退休职工的流动性。而且与在职职工减少对新的工作机会的选择有关。同时。过于慷慨的受益标准会诱使人们提前退休。造成劳动力的浪费。此外，低效率还表现在政府不当行为导致的多余成本。
　　3、道德风险。在养老保险市场上。道德风险是普遍存在的。政府干预尽管可以通过普遍的强制力在某种程度上规避道德风险，但又会引发更为严重的道德风险。譬如。政府提供的养老保险产权不明。往往免费或价格低廉。容易导致人们过度消费或免费乘车；又因为政府公务员选票动机等原因，容易导致养老保障的过度供给，造成社会资源的浪费。在政府保障下，人们很容易减轻对养老风险防范的积极性，不再进行私人养老投资，即使身体健康也不愿积极工作或提前退休。当养老保障的替代率越高时，这种道德风险越大。法国有报道说。近些年来，未达到退休年龄而提前退休的人约有100万。在中国，1998年1-8月全国共有7l-3万人违规提前退休，从而给政府造成了巨大的财政压力。
　　4、政府机制的局限。与市场机制不同，政府是一个自然性垄断的组织，竞争机制的缺乏直接导致资源配置的低效率。这正如弗里德曼所说的“政府是花别人的钱，为他人办事”。没有产权约束，成本与收益便出现分离，且不存在指导资源配置所需的价格，使政府转移支付的产出与质量缺乏评判的“基准线”和止损机制。其结果是资源的浪费；政府公务员的经济人本性、有限理性，以及在政策制定中存在的“公共选择”过程，使政府行为偏离社会养老保障的公共利益。
　　5、政府能力的局限。养老保障对政府的能力要求甚高，政府是否能促进经济持续发展从而为养老保险准备充足的资金，是否能保证公共养老保险的收支平衡。是否能有效地进行收入再分配，维护社会公平和稳定，是否能促进各类保障机制协调良性发展，等等，这些都将使政府面临巨大的政治风险。事实上，政府的能力与社会的发育程度密切相关。在发达国家，市场机制、企业制度、政府和公民社会都发育得比较完善。在发展中国家和转型国家则不然，表现在：没有—套完善的公务员制度，政府机构之间和社会对于政府的制衡机制没有建立起来，还不存在畅通的信息渠道，也不存在政府与公民对话的有效机制，规则缺乏透明度，政府可供选择的行政手段和政策工具较少，等等。这使得这些国家政府在实现养老保障的目标上面临更多的障碍和困难。
　　四、政府在养老保障中的作为与不作为
　　由以上的分析我们可以得出结论：政府在养老保障中应有所为、有所不为，而有所不为是为了更好地有所为。养老保障的理论和实践表明，政府必须介入养老领域，但又不能包揽过多，它主要应针对社会自治和市场失灵的领域发挥作用。而不应该干预社会自治和市场的有效运行，同时要利用这两个机制的有效功能弥补自身的失灵。概括地讲，政府在养老保障中的作用主要体现在以下几个方面：
　　l、利用特有的合法强制力为养老保障提供一个相对完备的法律环境，即提供养老保障制度及相关的政策法规产品。这是政府在养老保障中所应发挥的最大的作用。政府可以通过合理的制度设计来解决逆向选择、外部不经济、个人短视以及社会性风险等问题；依照法律权限制约养老保障各参与方的行为，使其在法律范围内有效地从事活动；依照法律，政府以程序化、法制化和科学化的方式介入养老保障，避免政府行为对市场和社会自治正常运行机制的损害。
　　2、承担再分配的责任，堆护社会公平，保障老年贫困者的基本生活权益。政府应直接供给最基本的养老保障产品。除了制定有关养老保障的法律法规、确定老年贫困者的受益资格、受益标准外，政府还必须承担基本养老保障的资金实施成本，并在财政预算中保证这部分责任的履行。由于公平产品的固有特点，政府必须防止和惩罚可能出现的“免费乘车人”，并避免养老产品的过度供给。
　　3、促进非正规养老保障计划的发展。中国目前尚处于发展中阶段，但已面临发达国家面临的严峻的人口老龄化问题。在人口老龄化面前，政府一家的力量就更显得有限。这就特别需要政府大力鼓励社会提供家庭养老保障、志愿者及其组织的慈善性养老活动，鼓励市场供给各种商业养老保险，避免政府对社会自治和市场供给的过度干预和挤出效应。在这个方面，政府主要是进行间接调控，包括制定法律，规范各养老主体的行为，创造良好的宏观经济运行环境，实行税收优惠、收入补贴以及其它转移支付等。