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摘要:与一般市场经济国家不同,我国竞争立法遇到的是一些特殊的挑战。竞争政策是影响一国社会经济发展的重要经济政策之一,在政府赖以调节的各项经济政策中处于基础性地位。竞争政策的制定实施绝不能盲目跟从,必须结合本国的具体国情和国际发展环境,做出适合本国发展阶段的选择。 
  关键词:竞争政策;产业政策;反垄断法
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我国竞争政策与产业政策的战略协调
2011-08-13 10:44:37 来源:学术论文网 作者:蒋师秋   【 】 浏览:639次 评论:0

  
  一、竞争政策与产业政策概述
  我国早在由计划经济体制向市场经济体制改革之初,就提出了反垄断的要求。反垄断法是一个国家竞争政策法律化的体现,它和产业政策的关系亦即竞争政策和产业政策的关系。学术界一般将竞争政策做广义和狭义的区分。广义的竞争政策是指影响市场竞争的所有政策;狭义的竞争政策是指竞争立法和竞争执法所体现的或者奉行的政策,甚至有时被等同于反垄断法。竞争政策的目的主要是保护和促进竞争,防止和制裁各种限制竞争的行为,通过维护市场经济中的自由竞争秩序来实现资源的有效配置。
  产业政策作为国家宏观调控的一种方式,是国家为实现其经济发展战略而采取的调节产业活动的方针政策。产业政策的实质是政府对经济活动的一种自觉干预,以实现特定的政策目标,包括实现经济振兴与赶超、结构调整与转换以及保持经济领先地位与维持经济增长势头等。产业政策的目标旨在对社会整体利益的维护,在国际层面上,则是为了增强和维持本国经济整体在国际竞争中的有利地位,其实质体现了国家之间的经济竞争。产业政策是市场竞争的产物,反映一种赶超的思想。
  产业政策和竞争政策体现了两种不同的资源配置机制。产业政策发挥作用的前提是政府能够对资源配置产生重大的影响。在工业化的赶超阶段,市场资源的配置,都不是通过市场调节实现的,而是政府进行直接干预的方式来实现产业政策目标的人为选择过程。这种以赶超为理念的产业政策,通过政府选择主导产业并加以大力扶持,以促进这些产业迅速成长,继而推动产业结构升级。竞争政策作为政府干预经济的重要形式之一,它是以“一般性规则”为依据,间接干预经济活动,通过营造一个公平、合理、有序的市场竞争环境,使市场的参与者在公平竞争中实现优胜劣汰。产业成长和企业竞争力的提高是通过市场竞争和价格机制来实现的,资源配置的核心力量是政府不直接干预经济运行,而是通过制定市场竞争的规则,并依据法律法规对不正当竞争和滥用市场支配势力的行为以及可能有碍经济效率的市场结构进行规制。
  可见,尽管产业政策和竞争政策可以同时并存于同一种经济体制之中,但只有在两种完全不同的资源配置机制下才能充分发挥各自的职能。产业政策是政府对经济运行进行的直接干预,而竞争政策倡导市场理性,要求政府仅在市场出现妨碍市场机制良性运行的垄断或限制竞争行为时才进行干预。
  二、我国竞争政策、产业政策选择面临的问题及日本经验对我国的启示
  应该说,产业政策与竞争政策是一国的两大基本经济政策。市场经济条件下,很多战略和政策都是以此为基点展开的。产业政策注重产业结构的合理化,其实际是通过对产业或企业采取鼓励或限制的方式,集中配置资源,以提高其竞争力,达到拉动经济发展的目的。而竞争政策则注重检视市场结构,通过打击不正当竞争和限制竞争行为,维护公平、合理、有序的竞争环境,以优化资源配置,推动经济发展。随着经济的进一步发展、经济体制改革的不断深化,以及全球化和一体化趋势的不断加强,竞争政策与产业政策的冲突和矛盾日益凸现。竞争政策从维护竞争性的市场结构出发,禁止企业从事联合限制竞争的行为,不允许具有市场支配地位或优势地位的企业滥用市场优势,但竞争政策对竞争机制的维护可能会影响某些产业竞争力的强化。而国家对具体产业实施的产业政策的目的主要是加强产业的竞争力,但产业政策在增强产业竞争力的同时,却没有办法避免市场现存结构的改变对市场竞争的影响甚至限制。从这个角度来讲,竞争政策与产业政策的冲突实际上是很难避免的。
  日本的产业政策历史较长,可以分作以下三个阶段:
  第一阶段:产业政策为主,竞争政策为辅(二战以后至1975年)二战后,为了解散作为战争元凶的财阀,日本实行了经济的非军事化、“经济的民主化”和“确立和平的经济”三大政策。竞争政策被放入次于产业政策的地位。
  第二阶段:复兴竞争政策,并开始反思产业政策的功效(1975年至20世纪90年代初)。经过20世纪60年代的高速增长,日本的经济实力和产业竞争力迅速提升。但进入70年代后,日本经济遇到了国外、国内的诸多挑战。同时,日本的经济学界也开始对产业政策的有效性进行反思。
  第三阶段:强化竞争执法,降低产业政策的主导地位(20世纪90年代初至今)。在20世纪90年代以后,日本长期偏重产业政策的弊端逐渐显露,而且日美贸易摩擦不断,美国不断给日本施加压力,迫使日本向美国做出更有利于开放竞争的正式保证。鉴于国内的困境和外界的压力,日本开始重新定位竞争政策与产业政策的关系。经过1997年、1998年和2000年修订反垄断法,日本的竞争政策日趋成熟,整个经济运营机制逐渐从“官主导”变为了“民自律”。
  从日本反垄断法的实施过程来看,竞争政策和产业政策存在着一定的冲突,但是两者的最终政策目的是一致的,都是为了提高一国经济产业的竞争力,加快经济发展。在市场机制尚不充分的情况下,任由市场配置资源可能会由于市场的无序性带来资源配置的浪费,这个时候需要政府发挥一定的作用。在产业发展水平较低的情况下如果不实施一定的保护,也可能由于过度竞争导致企业利润降低,从而限制企业提升产业发展水平所必需的经济和技术实力。同时,在产业整体竞争力薄弱的情况下,面临国外竞争实力强大企业的竞争,不实施适度的保护也容易招致国内产业的毁灭性打击。所以,适度的竞争和保护都是必要的。但是,竞争政策和产业政策的实施,都必须坚持以市场经济体制为基础。产业政策的实施不能否定市场,更不能代替市场的基础作用。随着一国经济发展水平的提升和产业竞争力的增强,竞争政策应该成为一国经济政策的主轴,反垄断法作为维护市场经济体制的基本法律,其作用应该得到不断强化。日本反垄断法实施的另一个有益经验体现在公正交易委员会和部门主管机关的协作上。目前,世界各国在处理两者之间的关系上并没有一个统一的模式。美国实施由反托拉斯主管机关和联邦规制机关分立式管理模式,发达的司法制度使得美国法院在处理两者冲突时发挥了重要作用。发达国家中如澳大利亚似乎更倾向于由竞争主管机关来统筹实施产业政策和竞争政策。日本的模式是试图克服两者之间的冲突,在冲突发生前设立一套两者之间协商、合作的途径,使竞争政策和产业政策的实施达到一个平衡点,尤其是强化公正交易委员会在处理公共服务领域限制竞争行为时的作用。横向比较而言,如果日本模式实施得当,应该是一种比较理想的模式,似乎更加适合我国。但是,问题的关键是如何确保反垄断主管机关和部门主管的协作。从日本反垄断法的实施过程来看,公正交易委员会和产业政策的主要实施机关长时间内存在一种紧张关系,但是,经过几十年的磨合以及日本经济发展水平的提高,现在两者之间已经达成一种合作关系。
  综上所述,发达国家在经济发展的起步阶段,一般都会重视产业政策的作用,为了培育有国际竞争力的“国家队”,实现企业的规模经济,国家会着力扶持、培养个别产业;但经济发展进入相对成熟阶段后,如果继续实施产业政策,则经济体制会受到扭曲,国家也无力应对国内外的危机。因此随着经济体制的成熟,政策重心由产业政策转向竞争政策是历史发展的必然。
        三、我国竞争政策与产业政策的培育与选择
  虽然我国颁布的反垄断法并没有排除反垄断主管机关对于公共服务领域的适用,但是在如何处理反垄断主管机关和部门主管机关的关系这一敏感问题上,我国反垄断法采取了回避态度。当然,我国反垄断法确立了国务院反垄断委员会和反垄断法执法机构分立的双层主管模式,有助于在反垄断委员会中将相关行业主管机关责任人员纳入到反垄断法实施中,从而在组织构造上达到竞争政策和产业政策的统一。但是,实践操作中这一模式仍然存在很多亟待解决的问题。例如,反垄断法委员会如何设置?如何发挥反垄断委员会在反垄断执法机构之间的指导、组织与协调作用?这些问题的解决虽然只是技术层面上的问题,但操作不好却很可能会影响我国反垄断法的实施效果。我国反垄断法的实施怎样才能在竞争政策和产业政策之间达成一个适度的平衡,国务院反垄断委员会如何协调不同部门之间的执法分工和利益冲突将成为一个重大的挑战。
  我国反垄断法追求竞争政策和产业政策的统一这个方向是正确的,但是在实施策略上需要结合我国的实际情况和国际反垄断法的发展潮流进行。我国应当选择阶段性的竞争政策,影响竞争政策选择的因素众多,然以经济社会发展战略、市场经济、政府管制、竞争文化、经济危机和国际经济环境六大因素为关键。
  (一)经济社会发展战略
  经济社会发展战略是指一国根据本国国情和国际国内形势制定的具有全局性、方向性的经济发展纲要,一般包括战略目标、战略重点和战略步骤,还包括某些社会发展的内容。经济社会发展战略的不同往往反映出该国在该战略指导下政府对市场的干预程度差异,从而导致竞争政策选择的差异。
  经济社会发展战略选择很大程度上决定了竞争政策在国家经济生活中的地位和作用。大体而言,“不平衡发展战略”下为培育扶持支柱产业,我国应更青睐于产业政策,而后期“平衡发展战略”下,为营造全面均衡发展,形成有效竞争环境,竞争政策则成为不二的选择。
  (二)市场经济
  市场经济体系下产品和服务的生产及销售完全由自由市场的自由价格机制所引导。竞争是市场经济的灵魂,竞争机制刺激经济获利,推动经济增长和增强经济实力。市场经济越发达的国家,其竞争法也就越发达。竞争政策须与市场化程度相适应。市场化程度不同的国家,应选择不同的竞争政策。
  (三)竞争文化
  竞争文化,概括地说就是关于市场竞争的一系列思想观念、商业规则和法律制度的总称。培育强劲的竞争文化,将有利于维护竞争机制,有力地推动经济的发展。
  (四)经济危机
  经济危机指的是一个或多个国民经济或整个世界经济在一段比较长的时间内不断收缩。危机时政府素有的加强管制的冲动亦泉涌而出;危机下,竞争政策的地位和作用常常受到其他临时干预政策的非难,着眼于短期内摆脱衰退的干预政策与着眼于长期经济整体效率目标的竞争政策之间价值冲突更加激烈。在干预政策对竞争机制的破坏不严重的前提下,出于整体社会公共利益的考量,竞争政策确需作出灵活性的调整。
  (五)国际经济环境
  随着经济发展和科技进步,经济全球化在国际贸易和国际投资两个巨轮的推动下席卷全球。一国的国内市场与国际市场的紧密程度不断增强,竞争政策应顺应经济全球化的潮流逐步走向全球,走向趋同。

  参考文献:
  1、郑鹏程.反垄断法专题研究[M].法律出版社,2008.
  2、董超.影响竞争政策阶段性选择的主要因素[J].江西金融职工大学学报,2010(4).
  3、武美华.反垄断法中竞争政策与产业政策的关系[J].山西煤炭管理干部学院学报,2007(4).

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